Что угрожает развитию концессий в России

Инвестиционное сообщество, которое годами вырабатывало в себе аппетит к частным инвестициям в инфраструктуру, пребывает в небольшой прострации. Не в самой большой за 10–15 лет постепенного наращивания объемов таких вложений, но все же.

Да и как ему реагировать, когда практически одновременно происходят два прямо противоположных события. С одной стороны, арбитражный суд выносит решение в пользу ФАС России, поддерживая утверждение о том, что любая компенсация со стороны бюджета, пусть и спустя годы и за уже созданный объект, — это скрытая форма госзаказа. И ничего, что такой и не предусмотрен в 44-ФЗ («О контрактной системе»). На следующий же день президент России на Петербургском форуме отмечает в своем выступлении, что «инфраструктурная ипотека» (один в один то, что накануне было обыграно в решении арбитража, только со знаком минус) — это новый, современный и крайне необходимый формат инвестиций в публичную инфраструктуру.

Рынок замер

И что делать нам, инвестиционному сообществу? Реализовывать такие проекты или пока подождать? В случае какого-либо спора в рамках конкретного проекта стенограмму выступления президента в качестве доказательства к делу не приложить, а решения арбитража и ФАС — вполне прецеденты. Хотя, конечно, мнение президента для тех, кто представляет публичную сторону в такого рода проектах (федеральные и региональные чиновники), будет гораздо более авторитетным.

Вот и застыл весь рынок в ожидании на фоне того, что, по оценкам Банка России, НПФ, госбанков и частных банков, «навес» избыточного капитала, который, по сути, и предназначен именно для инвестиций в инфраструктуру, составляет свыше 1 трлн руб. И это внутренний рублевый капитал. На счетах профильных инвесторов. Без всяких азиатских и арабских инвесторов.

Уже общим местом стали жалобы рынка на то, что нет внятно структурированных проектов, в которые можно было бы эти деньги размещать. И это при том что и капитал становится дешевле, и требования по размещению смягчаются.

Все последние годы наш рынок был рынком «продавца», а не «покупателя». Но в итоге, вместо того чтобы стимулировать новые проекты, решено просто «отменить» этот рынок, основываясь на странной для всего остального мира логике уравнивания концессий и госзаказа.

В профессиональной среде навыки концессионного и ГЧП-инвестора начинаются с того, что специалистов как раз заставляют вызубрить отличия этих форм инвестирования от госзаказа.

Опасения государства понятны, оно беспокоится не столько за рынок концессий, иначе бы за прошлые годы не позволило вложить частникам сотни миллиардов рублей в казенную инфраструктуру, сколько за то, что регионы могут набрать на себя такие «забалансовые» обязательства, которые не будут контролироваться финансовыми властями. Но консолидированный объем таких «забалансовых» обязательств, например, китайских публичных органов составляет совокупно несколько бюджетов страны. И никто не собирается прекращать эту практику. Данные МВФ подтверждают, что госдолг стран, активно инвестирующих в инфраструктуру на горизонте десяти лет, уменьшался до 5%. Происходит это за счет опережающего роста экономики, секторов, на которые влияет новая инфраструктура и рост налоговых платежей.

Кто заплатит?

Но вернемся к более практическим вопросам. Если верить арбитражному суду, то инвестиции в публичную собственность у нас возможны, только если часть коммерческого риска ложится на частную сторону. Но это недопустимое упрощение. Инвестиционный мир работает по более сложным законам. А если этим законам не следуют, то инвестор просто перестает работать с теми или иными классами активов в той или иной стране. Для инвесторов важна система распределения риска, а не только его абсолютный объем. Если автодорога делается по концессии, но бесплатна для потребителя, то каков источник возврата инвестиций? Видимо, отсроченные во времени платежи государства. Выходит, что не так. А как? Дорогу надо строить за бюджетный счет? Допустим, но, чтобы ее выставить на конкурс по господряду, властям надо иметь финансирование практически в полном объеме. Что, как мы понимаем, маловероятно. Именно поэтому рынок и говорит о том, что целый класс концессий полностью встанет.

Кроме того, господряды отыгрываются этапами, отдельными конкурсами. В итоге проектировщик не отвечает за строителя, строитель — за эксплуатанта, а тот — за двух предыдущих, стоящих в «пищевой цепочке» закрытых отдельными контрактами с государством работ. Потому и насчитывается в нашей стране свыше 11 тыс. бюджетных недостроев (оценка Счетной палаты, кстати), а также постоянный многократный перерасход бюджетных средств. Чего не бывает в концессиях, а если и происходит, то является проблемой инвестора, а не государства.

Сравнение концессий и госзаказа только по одному критерию — то же самое, что уравнивание лопаты и экскаватора. И то и другое копает, но с разным КПД. Правда, лопату проще контролировать.

Конечно, драматизировать ситуацию так, как это делают некоторые участники рынка, не стоит. В зоне риска оказался только один из типов концессий, остальные же регуляторный шторм не затронул. Но, может быть, только пока? Можно продолжать инвестировать?

Кстати, всех, кто уже вложился в такую форму концессий, очень интересует вопрос: а что будет с их инвестициями? Что делать с этими проектами? Расторгать концессии и выплачивать частникам средства, которые проинвестированы? Но в бюджете таких средств нет. Тогда что? Нельзя только с какого-то числа? Но изменения закона не было. Есть только мнение одного из регуляторов, правда, весьма авторитетного.

В целом ФАС можно понять. Никто и никогда не ставил ей задачу дифференцированно относиться к тем, кто приходит к государству за деньгами (господряд), и к тем, кто приносит свои деньги (концессии и господряд). С точки зрения адекватной экономической логики очевидно, что это два разных класса игроков, но это совершенно не следует из нормативных документов. Задача антимонопольных властей не только регулировать господряд, но и в целом развивать конкуренцию в стране. При этом никто точно не определил пределы его ответственности. Из-за этой неопределенности и возникает более фундаментальный вопрос о том, как быть с инвестиционным климатом в стране, о котором так много говорят на всех национальных экономических форумах.

Проектное финансирование — самая сложная отрасль инвестиционной деятельности, а в нем самое сложное — проектное финансирование инфраструктуры. Правда состоит в том, что однажды, поступив неуклюже в такой деликатной сфере, придется не один месяц возвращать доверие инвесторов. Даже если мы скажем, что было принято избыточное решение, это уже не поможет. Тяжело доверить большие деньги (а про малые речь не идет ни в одном виде инфраструктуры — транспортной, медицинской, социальной, любой другой) концессионному проекту с участием государства лет на 25–30 при таком административно-регуляторном фоне.

В разные стороны

Понятно, что оппоненты могут предложить посмотреть на историю вопроса: с конкретным концессионным конкурсом, с которого всё и началось, действительно было не всё в порядке. Подумаешь, отменили по формальным основаниям, в первый раз, что ли, зачем было шум поднимать? Провели бы конкурс заново. Возможно и так, но речь — о влиянии наших действий на один из самых сложных рынков в стране. Начавшись как мелкий формальный вопрос, все это стало вдруг вопросом национальной экономики, причем с точки зрения внебюджетных инвестиций, одного из флагманских ее направлений.

Единственный плюс состоит в том, что решение арбитража поднимает пласт других болезненных для рынка вопросов. Дискуссия чрезвычайно обострилась, и все пытаются, пока к вопросу привлечено внимание высших лиц государства, успеть обсудить и принять решения по иным застарелым проблемам рынка.

На этом фоне курс на «инфраструктурную ипотеку», объявленный президентом, окончательно смутил ключевых участников рынка. Все-таки можно так поступать или нельзя? Со слов президента и высших чиновников государства, не просто можно, но и нужно. А по бумагам — нельзя.

На моей памяти происходящее — один из наиболее явных примеров, когда решение арбитража столь недвусмысленным образом противоречит мнению президента. Да еще и в сфере, которая связана с огромными деньгами, интересами разных групп влияния и высокой значимостью для всех граждан страны — это же новые дороги, школы, больницы, иная инфраструктура, которая необходима нам каждый день. В итоге будет у нас всё это или нет?