Правительство сдержек и противовесов

Михаил Мишустин (в центре) на совещании с членами кабинета министров (Фото: Дмитрий Астахов / РИА Новости)

Премьер-министр Михаил Мишустин 28 января утвердил распределение обязанностей между девятью вице-премьерами — структуру их официальных полномочий и зон ответственности, которая говорит о сравнительной «силе» и «весе» заместителей главы нового правительства. В ней есть отличия от промежуточной версии распределения, о которой на прошлой неделе сообщал РБК, то есть политический торг портфелями продолжался до последнего.

По сравнению с раскладом обязанностей в кабинете Дмитрия Медведева структура полномочий вице-премьеров поменялась существенно.

• Появились новые обязанности, которых у прежних вице-премьеров формально не было (в основном они сосредоточены вокруг первого вице-премьера Андрея Белоусова и вице-премьера Алексея Оверчука).

• Сохранившиеся обязанности были во многом перераспределены, и больше всего это затронуло полномочия, которые были у прежнего первого вице-премьера Антона Силуанова: хотя большинство его обязанностей автоматически перешло Белоусову, четыре из них (включая кураторство госрегулирования в сфере алкоголя и управления госсобственностью) Мишустин возложил на других вице-премьеров.

• За счет сокращения количества вице-премьеров с десяти до девяти аппаратный вес большинства замов Мишустина увеличился, особенно это видно на примере вице-премьеров, наиболее сопоставимых в функциональном плане: экс-руководитель аппарата правительства Константин Чуйченко — новый глава аппарата Дмитрий Григоренко, вице-премьер Юрий Борисов в старом правительстве — он же в новом (к военно-промышленному комплексу и космосу добавились ТЭК и электроэнергетика, инфраструктурные проекты в сфере энергетики), прежний вице-премьер Алексей Гордеев — новый вице-премьер Виктория Абрамченко (к экологии и сельскому хозяйству добавились земельные отношения, недвижимость и кадастр).

• По существу, только у Татьяны Голиковой функционал практически не изменился, но она и так курирует широкую социальную повестку (демография, здравоохранение, наука и образование, трудовые отношения и доходы).

«Выжившие» вице-премьеры

Число вице-премьеров сократилось, это отчасти позволило сделать распределение полномочий более сбалансированным, полагает политолог Дмитрий Бадовский. «Мишустин заинтересован в том, чтобы структура правительственных блоков была более равновесной, чтобы не возникало управленческих перекосов. Мишустину важно, чтобы финальным арбитром в кабинете был он», — говорит эксперт. «Аппаратное прощупывание» друг друга и притирка в новом правительстве неизбежны, говорит политолог о возможности конфликтов между вице-премьерами (их риск теоретически увеличивается, когда речь идет о «равных» и «сильных» вице-премьерах). «Идеальный баланс невозможен, и было бы странно его ожидать», — добавляет президент фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов.

Виноградов отдельно указывает на усиление «выживших» вице-премьеров — Юрия Борисова, Юрия Трутнева, а также Татьяны Голиковой, которая стала бенефициаром усиления акцента на социальную политику в недавнем президентском послании. Как заявил Минфин, на социальную поддержку будет выделен «беспрецедентный объем финансирования» — 3,8 трлн руб. дополнительных федеральных расходов до 2024 года. Трутневу, который продолжит заниматься развитием Дальнего Востока и Арктики, добавили еще и Северный Кавказ после ликвидации профильного министерства. На весомое положение Борисова указывает тот факт, что именно он обязан взять на себя вопросы Белоусова, если первый вице-премьер будет временно отсутствовать.

Впрочем, из-под контроля Голиковой вывели Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА), главой которого стала экс-министр здравоохранения Вероника Скворцова. Между ними были напряженные отношения, говорили РБК два источника, близких к правительству. В конце 2019 года они вышли в публичную плоскость: Голикова и Скворцова заочно поспорили о проведении оптимизации в сфере здравоохранения — по мнению вице-премьера, она была проведена «ужасно». Исторически ФМБА является преемником 3-го Медицинского управления при Минздраве СССР, которое отвечало, в частности, за изучение воздействия радиации на организм человека. Сейчас ФМБА работает с сотрудниками предприятий «Росатома», «Роскосмоса», поэтому агентство перешло под контроль Борисова.

Минфин на особом положении

Новое правительство отдельно обнародовало, какие ведомства и агентства подконтрольны вице-премьерам. Это позволило увидеть особое положение Минфина, выведенного за пределы ответственности вице-премьеров, — кураторство над ним будет осуществлять непосредственно Мишустин (равно как и над подчиненной Минфину ФНС). РБК писал 23 января, что Минфин, как и Минэкономразвития, войдет в сферу ответственности первого вице-премьера Белоусова, но в итоге глава Минфина Антон Силуанов добился особого статуса для своего ведомства. Источники «Ведомостей» отмечают, что это результат личной договоренности Силуанова и Мишустина, и указывают на «непростые отношения» Силуанова с Белоусовым.

Силуанов в своем статусе подчиненного Мишустина будет «уравновешивать» социальный блок, сопротивляться сверхрасходам и продолжать курс медведевского правительства на накопление денег, считает Виноградов. В связи с тем, что Минфин не оказался подчинен Белоусову, статус первого вице-премьера не выглядит таким уж доминирующим, считает Бадовский. У Минфина в предыдущем правительстве было исключительное влияние — не только потому, что Силуанов был первым вице-премьером, но и потому, что ведомство принимало очень много решений по экономике в целом, говорит профессор РЭШ Олег Шибанов. По словам собеседников РБК в прежнем правительстве, Минфин во многом замыкал на себя управление нацпроектами, в том числе блокируя выделение средств.

Белоусов ответит за инвестиции

У Белоусова появилось много новых обязанностей, которых не было у Силуанова. В частности, это:

• общая координация всех нацпроектов, включая развитие магистральной инфраструктуры в части транспорта;
• «влияние бюджетной и налоговой политики на социально-экономическое развитие и ускорение темпов экономического роста»;
• реализация инвестпроектов из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ);
• совершенствование инвестклимата;
• противодействие санкциям.

В формулировке «влияние бюджетной политики на экономический рост» Шибанов видит намек на смягчение бюджетной политики через рост инвестиций из ФНБ. Для этого не нужно будет менять бюджетное правило, главное — правильно выбирать проекты, инвестиционные или экспортоориентированные, отмечает он. Но это не означает, что Белоусов сразу «откроет кран» бюджетных расходов — «наверняка, часть средств продолжит копиться, а часть будет расходоваться на ключевые проекты».

Белоусов — «мастер индивидуального аппаратного выживания», отмечает Михаил Виноградов. Однако пока не ясно, насколько он вписывается в большие коллективы и будет ли претендовать на роль реального «номер два» в правительстве, или скорее он будет «создавать противовесы», считает эксперт.

Глава теневого правительства

Важнейшую роль в правительстве будет играть вице-премьер — руководитель аппарата Дмитрий Григоренко. Он был заместителем Мишустина в ФНС. За ним так же, как и за Белоусовым, закреплено кураторство над общей реализацией нацпроектов: при прежнем правительстве нацпроекты тормозились в том числе из-за многочисленных согласований, которые могли занимать несколько месяцев. Григоренко также перешли некоторые полномочия, ранее закрепленные за первым вице-премьером, — управление госдолгом и госкредитами России (ранее эксклюзивная сфера Минфина и Силуанова; программа госкредитов в целом является секретной), разработка и исполнение федерального бюджета, регулирование в сфере алкоголя и спирта. Также Григоренко предстоит завершить до конца 2020 года амбициозную реформу контроля и надзора («регуляторная гильотина»).

В некоторой степени правительство — это и есть его аппарат, если абстрагироваться от заседаний кабмина, говорит политолог Екатерина Шульман. По ее словам, аппарат правительства — большая ресурсная структура, а ее руководитель — «всегда очень влиятельный человек», большую значимость имеют также директора департаментов правительства. В фигуре руководителя аппарата всегда интересно, является он человеком премьер-министра или нет, подчеркивает она: «Не каждому главе кабмина было позволено иметь своего руководителя аппарата. Парадоксальным образом Дмитрий Медведев обрел такое право только незадолго до своей отставки». Нынешний премьер, очевидно, «обладает большим запасом кадровых полномочий», и естественно, что он привел и своего руководителя аппарата, констатирует Шульман.

Как поделили нацпроекты

Кураторами нацпроектов стали шесть вице-премьеров из девяти. Белоусов как первый зампред осуществляет общую координацию и мониторинг реализации нацпроектов. Общий бюджет всех нацпроектов в 2020–2024 годах составляет почти 24,2 трлн руб. Кроме того, Белоусов, как и Силуанов ранее, курирует три нацпроекта: «Малое и среднее предпринимательство», «Международная кооперация и экспорт» и «Производительность труда и поддержка занятости». Их совокупный бюджет на пятилетку — около 1,3 трлн руб.

• Самые дорогие нацпроекты по сумме достались Марату Хуснуллину — «Жилье и городская среда» и «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Вместе они стоят 5,3 трлн руб.
• Почти столько же у нацпроектов, куратором которых осталась Татьяна Голикова, — «Демография», «Здравоохранение», «Образование» и «Наука».
• За нацпроект «Экология», один из самых дорогих, отвечает Виктория Абрамченко (бюджет до 2024 года — 4 трлн руб.). Ранее его курировал Алексей Гордеев.
• В ведение Дмитрия Чернышенко определили «Культуру» и «Цифровую экономику» с совокупным бюджетом 1,6 трлн руб.
• «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры», получивший статус нацпроекта позже остальных, сохранил двух кураторов. В прошлом им занимались Максим Акимов (транспорт) и Дмитрий Козак (энергетика). Теперь за ТЭК отвечает Юрий Борисов, за транспорт — Марат Хуснуллин.

С точки зрения кураторства нацпроектов тяжеловесами, несомненно, являются Хуснуллин и Голикова, говорит политолог Бадовский. Хуснуллин сразу начал заявлять программные вещи, лоббируя дополнительные программы, в частности расширение программы реновации на другие крупные города, помимо Москвы, отмечает эксперт. Кроме того, он курирует социально-экономическое развитие Крыма и Калининградской области. «Это знаковые регионы, которые обладают особым значением, поэтому кураторство таких особых территорий придает дополнительный вес», — считает Бадовский. Отдельную интригу создает передача Хуснуллину кураторства над управлением госсобственностью (ранее находилась в ведении первого вице-премьера Силуанова), которое подразумевает и приватизацию госкомпаний. В ведомственном разрезе за управление госсобственностью отвечает Росимущество, недавно переданное под контроль Минфина.

Вице-премьер международного уровня

Курировать международное направление предстоит Алексею Оверчуку — еще одному вице-премьеру — выходцу из ФНС. Он будет отвечать за организацию международных поездок Мишустина — раньше это входило в полномочия руководителя аппарата. Также в обязанности Оверчука входят вопросы:

• участия в интеграционных процессах в рамках Евразийского экономического союза;
• сотрудничества с государствами СНГ;
• госполитики в сфере международных отношений;
• деятельности БРИКС и «Группы двадцати» (G20);
• взаимодействия с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другими международными организациями.

Раньше, как правило, за все международное сотрудничество отвечал первый вице-премьер, напоминает директор Института международной экономики и финансов ВАВТ Александр Кнобель. И сейчас Белоусов остается куратором внешней торговли и нацпроекта «Международная кооперация и экспорт». Но выделение международной повестки в полномочия отдельного вице-премьера подчеркивает, что правительство уделяет внимание интеграционным процессам на разных площадках, это находится в тренде повышения качества внешнеэкономической повестки, говорит Кнобель. Пока не ясно, будет ли Оверчук непосредственно курировать экономическую интеграцию с Белоруссией, которая вновь притормозила в конце 2019 года. «Интеграция на постсоветском пространстве всегда была малорезультативным направлением, и сложно будет поменять ситуацию радикально», — предупреждает Виноградов.