Что такое референдум и какую роль он играет в истории и политике

Фото: Олег Никишин / Epsilon / Getty Images

Содержание:

• Что такое референдум
• Как появились референдумы
• В чем разница между референдумом, плебисцитом и выборами
• Право граждан России на участие в референдуме
• Как проходит референдум: процедура и юридические рамки
• Известные референдумы в истории России, Украины и СССР
• Возможный референдум на Украине: суть инициативы

Что такое референдум

Референдум — это голосование граждан по какому-либо вопросу государственного, регионального или местного значения. Наравне с выборами и народными инициативами рассматривается как высшая форма выражения власти народа. Слово происходит от латинского referendum (буквально «то, что должно быть сообщено») и восходит к глаголу refero («возвращать», «отсылать», «доставлять», «приносить обратно»).

Референдумы бывают обязательными или факультативными, по последствиям — постановляющими или консультативными, могут затрагивать целый ряд вопросов (например, изменение конституции или административного устройства страны). Как правило, в референдумах могут участвовать все граждане, имеющие право голоса.

С инициативой проведения референдума могут выступать граждане страны (при условии поддержки инициативы необходимым числом голосов), законодательные и исполнительные органы власти, в том числе главы государств. Нормы, регулирующие проведение референдумов, закреплены в конституциях или специальных законах в большинстве стран мира. В то же время законодательства ряда стран предусматривают и ограничения для этой формы волеизъявления: на референдумы, как правило, нельзя выносить законы о налогах и бюджете, о государственной службе.

Правила проведения референдумов и юридическая сила их результатов значительно варьируются в мировой практике. К примеру, в Италии и Великобритании они носят консультативный характер, то есть их результаты не имеют автоматической юридической силы. А в Швейцарии законодательство практически не ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

В подавляющем большинстве стран референдумы не являются регулярными событиями. Исключения — Микронезия, чья Конституция требует регулярно (раз в десять лет) выносить на референдум вопрос о созыве конституционного собрания для пересмотра или изменения Основного закона.

По подсчетам Центра демократических исследований Цюрихского университета, с 1791 по 2024 год включительно в мире состоялось 3 тыс. национальных и 15 тыс. региональных референдумов в более чем 200 странах и территориях, из них 700 и не менее 7 тыс. соответственно — в Швейцарии.

Как появились референдумы

Практика проведения референдумов восходит к XVI веку, а сам термин впервые вошел в употребление в 1684 году на территории современной Швейцарии. В местном обиходе это означало процедуру, когда делегаты кантональных ассамблей отсылали какие-то решения на одобрение своих избирателей (отсюда — латинское выражение ad referendum, то есть «под условием одобрения»).

Фото: Hulton Archive / Getty Images

Исторически первыми прецедентами таких мероприятий стали голосования по поводу самоопределения какой-либо территории. В 1527 году французский король Франциск I провел референдум в Бургундии, чтобы выяснить, передавать ли регион испанскому королю по Мадридскому договору. В 1552 году его сын и преемник Генрих II провел аналогичные голосования в городах Верден, Туль и Мец накануне их аннексии. Спустя примерно 100 лет юристы Гуго Гроций и Самуэль фон Пуфендорф назвали такие формы волеизъявления обязательной частью отчуждения какой-либо области или региона.

Референдумы по территориям

Практика проведения таких референдумов вошла в широкий обиход после Французской революции 1789 года, когда аннексии революционной Францией Авиньона в 1791-м предшествовало проведение референдума среди его жителей. Вскоре это правило было закреплено в Конституции 1793-го. В течение 1791–1804 годов во Франции и оккупированных ею странах Европы состоялось 13 таких референдумов, узаконивших аннексию ряда регионов.

В течение 1848–1870 годов во многом под влиянием французской республиканской традиции несколько референдумов санкционировало воссоединение разных государств и княжеств Италии (Тосканы, Пармы, Модены, Неаполя и др.) под властью сардинских королей. По итогам Первой мировой войны восемь референдумов (именуемых плебисцитами) оформили передел границ послевоенной Европы.

После 1945 года право на самоопределение плебисцитарным путем в основном было ограничено бывшими подмандатными и подопечными территориями, на которые распространялась Декларация ООН о деколонизации (последним по ней получил независимость Восточный Тимор в 1999-м). В послевоенной Европе путем референдумов были изменены границы только в трех случаях (в 1946-м, 1947-м и в 1955-м). Вне международно-правовых контуров ООН, то есть по соглашениям основных политических сил, прошли референдумы за независимость Черногории (2006), Южного Судана (2011) и Шотландии (2014). В 1980 и 1995 годах власти канадской провинции Квебек проводили референдумы о независимости, которые не были поддержаны большинством участников. В декабре 2025-го власти Канады одобрили петицию граждан о вынесении на референдум вопроса о возможности отделения провинции Альберта.

Референдумы во внутренней политике

Во внутриполитической практике референдумы впервые широко вошли в обиход в Швейцарии сначала на кантональном (с 1831-го), а затем и на федеральном уровне (с 1874-го). Так, в 1863-м в кантоне Базель-Ланд референдумы в современном виде стали обязательным условием принятия важных законов. После гражданской войны 1848 года и принятия Конституции Швейцарской Конфедерации внесение изменений в федеральную и кантональные конституции обязательно требовали народного одобрения. Новая Федеральная Конституция 1874-го разрешила проводить референдумы по всем принимаемым федеральным бундесратом (парламентом) законам и резолюциям, если инициатива набирает необходимое число голосов граждан (ныне требуется собрать 50 тыс. подписей за 100 дней). В 1891 году право на внесение изменений в Конституцию путем гражданской инициативы было одобрено на федеральном уровне. С тех пор Швейцария стала «рекордсменом» по числу проведенных референдумов в мире (около 20%). C 1970 по 2024-й включительно больше всего кантональных референдумов провел Цюрих (600).

Фото: Central Press / Getty Images

В 1778 году Массачусетс стал первой территорией США, где Конституция была вынесена на всенародный референдум. Начиная с 1818 года референдумы постепенно становились обязательной процедурой для внесения изменений в конституции штатов. В связи с тем что в межвоенной Европе авторитарные режимы часто прибегали к плебисцитам для легитимации тех или иных решений, в послевоенной Европе доверие к таким механизмам сократилось. Но уже начиная с 1980-х к референдумам на разных уровнях стали прибегать чаще, в том числе в странах, где проводить такие голосования было не принято (Нидерланды, Люксембург, Исландия). Причиной часто считают несовершенства партийно-политических механизмов, которые тормозили процесс принятия важных решений.

В чем разница между референдумом, плебисцитом и выборами

Референдум часто сравнивают с двумя другими формами волеизъявления — плебисцитом и выборами, однако между ними есть принципиальные различия.

Плебисцит (от латинского plebis scitum, «постановление народа») — это способ принятия решений непосредственно народным собранием. Исторически он обозначал решения народных собраний плебеев в Римской республике, которые сначала были обязательны только для плебеев, а впоследствии — и для всех граждан и стали (наряду с законами и декретами) основными источниками римского права.

В современной науке не сложилось единого мнения о критериях разграничения плебисцита и референдума. В международной практике начиная с 1918 года плебисцитами чаще всего называют голосования по самоопределению какой-либо территории. А в Австралии так называют все референдумы, за исключением конституционных.

В современной российской правовой системе это понятие отсутствует, однако иногда используется юристами для квалификации голосований о доверии главе государства или органу власти. Например, всероссийское голосование по конституционным поправкам 2020 года некоторые специалисты характеризовали именно как плебисцит.

Ключевое различие между выборами и референдумом заключается в их цели. Если выборы направлены на формирование органов власти и легитимацию должностных лиц, то референдум нужен для принятия решений по конкретным вопросам. Также выборы проводятся с установленной периодичностью, в то время как референдумы носят исключительный характер.

Фото: Charles McQuillan / Getty Images

Право граждан России на участие в референдуме

Участвовать во всероссийском референдуме, в том числе выдвигать соответствующие инициативы, могут по ст. 5 Конституции все совершеннолетние. Это право сохраняется и для соотечественников, постоянно живущих за границей, — они голосуют в диппредставительствах. Законодательство устанавливает два исключения: недееспособные, а также отбывающие наказание по решению суда.

После 1993 года в стране не проводился ни один федеральный референдум.

Как проходит референдум: процедура и юридические рамки

Этап 1: инициатива. Инициировать референдум могут Конституционное собрание, федеральные органы власти и граждане. Наиболее сложный путь — народная инициатива — состоит из нескольких этапов:

1. Создание региональных групп. Как минимум 100 граждан, постоянно проживающих в одном регионе, формируют подгруппу. Ее участники проводят собрание, заранее уведомив территориальный избирком, и утверждают текст вопроса для референдума.

2. Далее региональный избирком передает эту формулировку в ЦИК, где в течение десяти дней ее проверяют на соответствие закону.

3. Создание общероссийской группы. После успешной регистрации первой подгруппы в течение двух месяцев аналогичные группы должны быть созданы более чем в половине субъектов РФ. Только после этого ЦИК регистрирует единую общероссийскую инициативную группу.

Этап 2: сбор подписей. За 45 дней нужно собрать не менее 2 млн подписей, при этом не более 50 тыс. на территории одного региона. ЦИК выборочно проверяет подписные листы (не менее 40%). Если доля брака ниже 5%, документы направляют президенту.

Этап 3: назначение даты. Глава государства в десятидневный срок обращается в Конституционный суд для заключения о соответствии вопроса Основному закону. При положительном заключении президент в течение 15 дней назначает дату проведения референдума.

Этап 4: подведение итогов. Референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей. Решение, за которое проголосовало большинство участников, вступает в силу с даты его официального опубликования ЦИК.

Закон устанавливает ограничения для проведения референдума. Его запрещено назначать в один день с федеральными выборами, на протяжении действия режима ЧП или военного положения, в последний год полномочий главы государства или депутатов Госдумы.

Фото: Charles McQuillan / Getty Images

Вопрос референдума должен трактоваться однозначную и предусматривать лишь два варианта ответа: «да» или «нет».

Закон запрещает выносить на голосование целый ряд вопросов, включая изменение территориального статуса субъектов, прекращения полномочий органов власти, назначений, введения чрезвычайных мер, а также тех проблем, которые, согласно Конституции, находятся в ведении федерального центра.

Известные референдумы в истории России, Украины и СССР

С 1966 года, когда Конституция закрепила такую форму народного волеизъявления, ключевыми стали несколько референдумoв:

• 1991 год. Сохранение СССР. Единственный всесоюзный референдум. Несмотря на то что 76,4% граждан выступили за сохранение обновленного Союза, в декабре СССР распался.

• 1993 год. О доверии Ельцину. На голосование вынесли четыре вопроса. Большинство поддержало Ельцина (58,7%) и его экономическую политику (53%). Вопросы о досрочных выборах президента и народных депутатов не набрали необходимой явки для принятия решения.

• 2020 год. Поправки к Конституции. Всероссийское голосование утвердило пакет поправок, включая обнуление президентских сроков Владимира Путина. Инициативу поддержали 77,92% избирателей.

  

  Фото: Юрий Смитюк / ТАСС

С 1991 года на Украине прошло два национальных (в 1991-м и 2000-м) и два областных референдума. На всеукраинский референдум в декабре 1991 года был вынесен вопрос о независимости страны, в пользу которой высказалось 90,32% (при явке 84,18%). Второй национальный референдум состоялся в апреле 2000-го и вынес на обсуждение четыре вопроса по реформе госуправления. Несмотря на одобрение гражданами, предложения не были реализованы властями.

В 2014 году сторонники ЛНР и ДНР провели на востоке Украины референдумы о самоопределении своих самопровозглашенных республик, результаты которых не были признаны Киевом. В том же году в Крыму прошел референдум, по которому 96,77% участников проголосовали за воссоединение региона с Россией. В сентябре 2022 года республики Донбасса и власти подконтрольных российским военным территорий Херсонской и Запорожской областей провели референдумы о вхождении в состав России. Все эти референдумы не были признаны Киевом и большинством стран мира.

Возможный референдум на Украине: суть инициативы

В 2025 году на международном уровне обсуждался сценарий урегулирования конфликта на Украине через территориальный референдум в стране. Дональд Трамп предлагал обсудить возможный обмен территориями, а Владимир Путин прямо заявлял о необходимости такого голосования при условии отмены военного положения.

Сценарий возможного референдума озвучивали и ранее. В июле 2024-го мэр Киева Виталий Кличко допускал организацию всеобщего референдума по вопросу мирных переговоров. Годом позднее он также допустил отказ от территорий в рамках мирного соглашения, став одним из самых высокопоставленных украинских политиков, публично озвучивших такой сценарий.

Однако официальная государственная позиция оставалась неизменной — страна не пойдет на отказ от территорий. Важным аспектом является юридическая сторона. Согласно ст. 73 Конституции Украины, вопросы изменения территории страны могут решаться исключительно всеукраинским референдумом. При этом закон запрещает выносить на референдум вопросы, которые «направлены на нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины».

В сентябре 2025-го президент России Владимир Путин заявил, что для решения территориального вопроса власти Украины должны провести референдум. В декабре того же года президент Зеленский допустил референдум на Украине по выводу войск из Донбасса. Позже в разговоре с журналистами глава страны сообщил, что в 20-пунктном мирном плане по урегулированию конфликта рассматривается вопрос проведения референдума.