Эксперты увидели «фактор случайности» в отставках губернаторов
Экономика и качество жизни в регионе — не главные причины кадровых перестановок
Относительные социально-экономические успехи и неудачи глав субъектов Федерации не влияют на их сменяемость. Такой вывод сделали эксперты Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР) в докладе «Рейтинг эффективности регионального управления: влияют ли результаты социально-экономической политики на назначение глав субъектов РФ?» (есть у РБК).
В целом экспертам очевидно «отсутствие зависимости факта смены главы и сравнительных достижений региона по основным показателям социально-экономического развития», так что каждый случай нужно рассматривать отдельно. Положение дел в субъектах, поясняют авторы доклада, зависит от ввода в регионе крупных экономических объектов или, наоборот, прекращения их работы, изменений в федеральной бюджетно-налоговой политике, санкций и других факторов.
За плохие показатели могут снять, а могут и нет
В отдельных случаях связь между отставками и социально-экономической ситуацией все же прослеживается: в регионах, глав которых заменили в 2017–2018 годах, были высокие показатели динамики безработицы. Однако эти же регионы, по данным ЦЭПР, показали хорошие результаты по другим направлениям. «Так что в целом это выглядит скорее как случайность, а не закономерность», — говорится в исследовании.
Какие показатели исследовал ЦЭПР
Эксперты изучили ситуацию в регионах с 2014 года по настоящее время. Они разделили социально-экономические факторы, по которым оценивали региональные власти, на несколько групп:
- показатели экономического развития — динамика валового регионального продукта (ВРП), индекс промышленного производства, индекс производства продукции сельского хозяйства и т.д.;
- бюджетные показатели — динамика доходов региональных бюджетов, отношение верхнего предела государственного внутреннего долга к доходам региональных бюджетов, отношение доходов от НДФЛ к численности населения и т.д.;
- экономико-социальные показатели — динамика безработицы, индекс потребительских цен, динамика средней заработной платы и средней пенсии;
- демографические показатели — динамика численности населения, средней ожидаемой продолжительности жизни, коэффициента рождаемости, коэффициента смертности;
- показатели в сфере здравоохранения и образования — динамика численности населения на одну больничную койку, динамика численности населения на одного врача и т.д.;
- уровень дотационности субъектов.
Фактор случайности разъясняется на двух показательных примерах.
Егор Борисов, руководивший Якутией с 2010 года, в 2018-м попал в очередную волну ротации в губернаторском корпусе. У региона весьма неплохие показатели: по средней динамике ВРП в 2013–2017 годах Республика Саха занимает шестое место, по средней динамике объема инвестиций в основной капитал за те же годы — четвертое, у республики 12-е место по средней динамике средней номинальной начисленной заработной платы и 14-е — по средней динамике средней ожидаемой продолжительности жизни при рождении.
А губернатор Волгоградской области Андрей Бочаров, который возглавляет регион с 2014 года, сохраняет свой пост. По средней динамике ВРП в 2013–2017 годах область занимает 66-е место, 44-е — по среднему индексу промышленного производства, 56-е — по среднему индексу производства продукции сельского хозяйства, 71-е — по среднему отношению доходов от НДФЛ к численности населения в 2016–2018 годах и т.д.
Дотации работе не помеха
Не зависят социально-экономические успехи регионов и от степени их дотационности. Чтобы доказать это, исследователи разделили субъекты на три группы по сроку работы их глав на посту — «губернаторы-старожилы» (начавшие работу до 1 января 2014 года), «опытные губернаторы» (начавшие работу в 2014–2016 годах) и «губернаторы-новички» (назначены в 2017–2018 годах).
В первой группе 29 субъектов, а значительная доля регионов, вошедших в десятку лучших по разным показателям, являются дотационными, например это Камчатский край, Чечня, Ингушетия, Республика Алтай. У них доля дотаций из федерального бюджета составляет более 40% в объеме собственных доходов бюджета. При этом Камчатка попала на третье место по средней динамике ВРП, Алтай — на первое по среднему индексу промышленного производства, Чечня занимает первое место по средней динамике безработицы (там она максимально снизилась за отчетный период). Ингушетия возглавила рейтинги по среднему индексу промышленного производства для обрабатывающей промышленности и по динамике доли детей, охваченных дошкольным образованием.
Та же ситуация со второй группой («опытные губернаторы»), включающей 17 регионов. Там в топ-10 по разных показателям попали одни из самых дотационных регионов — Крым и Севастополь. Севастополь лидирует по динамике численности населения на одну больничную койку (чем меньше людей на одну койку — тем выше регион в списке). Крым — на первом месте по средней динамике расходов консолидированных бюджетов субъектов на здравоохранение.
В последней группе («губернаторы-новички») 39 регионов. Для нее авторы доклада пытались «выявить связь между сменой глав в регионах в 2017–2018 годах и динамикой основных показателей социально-экономического развития в этих регионах в предшествующий период», как пояснил РБК соавтор доклада Николай Миронов. Исследователи отталкивались от гипотезы, что в рейтинге всех 85 регионов за период 2013–2017 годов динамика показателей субъектов, где глава сменился в последние годы, была сравнительно менее благоприятной. Но исследование эту теорию не подтвердило. По показателям всех групп не наблюдается зависимости между сменой главы региона и положением субъекта в рейтинге за предшествующий период.
За чем должны следить губернаторы
При оценке работы глав регионов политические факторы играют более значимую роль, чем социально-экономические, подытоживают авторы доклада.
Среди основных причин отставок политолог Александр Пожалов называет уровень доверия к власти и антирейтинги губернатора перед выборами главы региона и федеральными кампаниями, открытые конфликты среди региональных элит, коррупционные претензии к управленческим командам. Кроме того, на кадровые решения о судьбе губернаторов могут влиять интересы федеральных корпораций в регионах (включение региона в масштабные проекты с большими финансовыми вливаниями из центра) и общая ориентация Кремля на омоложение губернаторского корпуса.
Пожалов также обратил внимание, что регионы имеют разные стартовые возможности и являются заложниками общих федеральных реформ и требований. Он уверен, что идеальной формулы сохранения или увольнения губернатора вывести не удастся. Даже при совпадении всех негативных политических факторов некоторые могут достаточно долго оставаться у власти, как, например, Сергей Морозов в Ульяновской области или Дмитрий Овсянников в Севастополе.
Рационализировать все критерии смены главы региона очень сложно, отмечает политолог Михаил Виноградов. По его мнению, при принятии решения об отставке могут быть учтены два-три приведенных ЦЭПР экономических показателя. В то же время существует масса факторов, на которые власть не может всерьез повлиять, — от международных санкций до действий частного сектора.
За последние два года традиционными стали массовые весенние и осенние ротации в губернаторском корпусе. В 2019 году серия отставок началась 19 марта: заявление написал челябинский губернатор Борис Дубровский, затем стало известно об отставке главы Алтая Александра Бердникова и главы Калмыкии Алексея Орлова. 21 марта о желании покинуть свои посты сообщили главы Мурманской и Оренбургской областей Марина Ковтун и Юрий Берг. Отставленные губернаторы чаще всего получают места в Совете Федерации, а каждый десятый становится объектом уголовного преследования, следует из анализа карьер ста ушедших глав регионов от «Петербургской политики».
