Стоит ли сокращать число надзорных органов в России

В ходе недавнего обсуждения на заседании правительства «регуляторной гильотины» первый вице-премьер Антон Силуанов предложил подумать о сокращении числа контрольно-надзорных органов (КНО) в стране. Эту идею предлагают с завидной периодичностью. На первый взгляд простая и понятная мера поможет снизить надзорный гнет на бизнес и ускорит экономический рост. Но ожидать такого наивно, и вот почему.

Оправданное дублирование

Контрольно-надзорные органы часто критикуют за пересечение полномочий не только в России. Но дублирование — это неплохо само по себе. Самый известный пример: федеральное антимонопольное регулирование в США осуществляют и Федеральная торговая комиссия, и Минюст. Их компетенции разделены, а конфликты происходят в редких и действительно серьезных случаях, например при расследовании деятельности крупных технологических компаний (Facebook, Amazon, Apple, Google). Менее известный пример из американской практики: Агентство по охране окружающей среды договорилось с Агентством по охране труда и здоровья о координации при осуществлении своих полномочий по охране труда.

Пересечение полномочий имеет смысл, когда при проверках инспекторы одного ведомства могут объединить компетенции со своими коллегами. Такие пересечения разумно ожидать в сферах охраны труда, защиты прав потребителей, экологического надзора, при контроле за медицинскими организациями.

Два года назад мы пробовали измерить степень дублирования российских контрольно-надзорных органов, посмотрев на то, какие из них выходят на плановые проверки совместно. Оказалось, что границы контроля хорошо выделены. Ведомства сконцентрированы на нескольких профильных законах и не дублируют друг друга.

Чтобы актуализировать эти выводы, я обновил данные, посмотрев на плановые и внеплановые проверки в России за январь—сентябрь 2019 года, проведенные тем или иным федеральным контрольно-надзорным органом в одиночку. Каждая проверка должна иметь под собой основание — нормативно-правовой акт. Если два контролера из совершенно разных сфер указывают в качестве оснований одинаковые правовые акты, это тревожный сигнал, свидетельствующий о пересечении полномочий.

Однако в данных за 2019 год оказалось крайне мало пересечений в правовых актах между всеми возможными парами контрольно-надзорных органов. Большинство из них касалось «рамочных» законов, например 294-ФЗ (о проверках), 131-ФЗ (о местном самоуправлении), 99-ФЗ (о лицензировании), кодексов (Жилищного, Лесного, Земельного и т.д.). Эти пересечения ожидаемы и объяснимы.

Неверные критерии

Получается, что проблема пересечения полномочий переоценена? Не совсем — есть еще региональный и муниципальный контроль. Именно между разными уровнями власти чаще всего и возникает проблема дублирования. Тут уместно напомнить, что «гильотинирование», которое сейчас готовит правительство, коснется только федеральных органов. Проблема возможного дублирования с региональными контролерами пока не обсуждается.

А на федеральном уровне более важной проблемой кажется не дублирование полномочий регуляторов, а их внутренние практики. Почему, например, 18% плановых проверок Россельхознадзора в 2019 году пришлось на учреждения образования (проверяли качество круп в детских садах)? Почему, чтобы проверить детские лагеря, потребовалось решение на уровне вице-премьера, как следует из нашего разбора трагедии в лагере в Хабаровском крае этого лета? В планах МЧС проверки противопожарной безопасности в учреждениях образования занимали лишь незначительную долю.

Регуляторы занимают все новые и новые сферы контроля, полагая, что критерий эффективности — количество выявленных нарушений или процент выигранных в суде дел. На самом деле критерий качества работы — развернутая и активная система профилактики нарушений.

Сюжет с сокращением КНО вызывает в памяти еще одну связанную с «гильотиной» историю — признание утратившими силу нормативных актов, принятых во времена СССР. Юристы бросились искать еще формально действующие правовые акты, на это потрачены тысячи часов работы. Но мало кто задумался, используются ли эти акты в практике контрольно-надзорных органов. Не отменяем ли мы то, что и так не применяется? Подобный вопрос о реальной целесообразности меры нужно задать и инициаторам сокращения количества КНО.