Борьба за жителей: как спасти малые города Сибири
Недостаток рабочих мест и низкое качество городской среды приводят к оттоку населения из малых городов России. Улучшить ситуацию можно только совместными усилиями государства и промышленных корпораций, отмечают эксперты
В 2023 году Владимир Путин поручил кабмину совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и ЦБ РФ уделить особое внимание укреплению технологического суверенитета страны. В Минпромторге России разработали фактически программу новой индустриализации, согласно которой планируется нарастить долю отечественных компонентов в продукции десяти ключевых отраслей производства до 75%. На реализацию программы только до 2024-го предполагается потратить ₽3 трлн. Однако обеспечить технологический суверенитет и опережающий рост обрабатывающей промышленности стало сложно из-за дефицита кадров, в том числе из-за оттока населения из малых промышленных городов. Тогда как именно в малых городах сконцентрированы значительные производственные мощности страны.
По данным Высшей школы экономики, в России насчитывается около 800 малых городов, в которых проживает до 15% населения страны. В Институте экономики роста имени П.А. Столыпина конкретизируют, что 16 млн россиян живут в городах с населением до 50 тыс. человек. По данным Центра стратегических разработок и ВЭБ.РФ, 319 из 800 малых городов имеют статус моногородов. Их экономика целиком зависит от состояния предприятий, вокруг которых эти города были выстроены в советское время. Зачастую там наблюдаются проблемы с транспортом, и города непривлекательны для молодежи, которой нередко приходится уезжать, говорится в исследовании Центра стратегических разработок и ВЭБ.РФ.
Почти треть таких городов расположены в Сибири и на Урале.
В исследовании руководителя направления Института ВЭБ Раисы Лукьяненко говорится, что в Сибирском макрорегионе число жителей с 1991 по 2021 год снизилось на 15%. «Это означает, что территория потеряла около 2,3 млн человек, что составляет свыше 10% от первоначальной численности», — сообщается в исследовании. По данным Новосибирскстата, только в 2020 году число жителей Сибирского федерального округа (СФО) сократилось почти на 1% (114 тыс. человек).
Большие проблемы малых городов
На рынке труда уже не хватает 2,5 млн работников, заявил в феврале 2024 года Владимир Путин. В послании Федеральному собранию он отмечал важность развития малых городов, призывая ежегодно строить в регионах не менее 350 спортивных объектов, проводить капитальный ремонт объектов коммунальной и социальной инфраструктуры и развивать профессиональное образование.
Главный научный сотрудник Центра анализа доходов и уровня жизни НИУ ВШЭ Наталья Зубаревич рассказала РБК, что наиболее модернизированные и экономически развитые города-миллионники относятся к «первой России», средние индустриальные города — ко «второй», тогда как малые города в сравнении с ними представляют собой «глубокую периферию в плане качества социально-экономической жизни». В Центре городской экономики КБ «Стрелка» выявили, что в сравнении с миллионниками в малых городах вдвое меньше предприятий малого и среднего бизнеса (МСП) в пересчете на душу населения. Минстрой РФ еще в 2020 году сообщал о необходимости модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в малых городах. На важность проблемы сокращения непригодного жилья именно в малых городах обратил внимание в 2023 году и премьер-министр РФ Михаил Мишустин на Всероссийском форуме малых городов и исторических поселений.
Износ основных фондов ЖКХ между тем продолжает расти. По данным Фонда содействия реформированию ЖКХ, 1,1 млн кв. м жилья в многоквартирных домах Сибири были признаны аварийными. Сейчас доля населения Сибири, проживающего в аварийном жилье, составляет около 0,6%, что выше среднего уровня по России. Для большинства субъектов Сибирского макрорегиона в принципе характерны низкие показатели обеспеченности централизованным водопроводом, отоплением и сетевым газом, говорится в исследовании Института ВЭБ, а по данным Росстата, более 40% линейных объектов ЖКХ нуждаются в замене.
«Сегодня многие малые города теряют население и стагнируют. Одной из причин сокращения числа жителей выступают низкое качество городской среды и условий жизни», — отмечает заместитель директора по работе с федеральными и региональными органами государственной власти «Эн+ Холдинга» Галина Ратникова. Исполнительный директор Института экономики роста имени П.А. Столыпина Антон Свириденко называл среди проблем малых городов дефицит кадров, в частности недокомплект врачей (от 27% до 46%) и учителей (7–10%). В «Русале» говорят, что сокращение числа жителей в малых городах Сибири ведет к потере кадров для стратегически значимых отраслей экономики. Ранее правительство утвердило стратегию социально-экономического развития Сибирского федерального округа до 2035 года, предполагая использовать для устойчивого развития этого макрорегиона «кластерный подход», увязывающий запуск промышленных проектов с развитием социальной инфраструктуры в городах присутствия предприятий. Однако подход нуждается не только в принципиальных решениях, но и в инструментальном подкреплении, так как его реализация потребует привлечения бюджетного финансирования в рамках государственных программ или в рамках механизма государственно-частного партнерства (ГЧП).
Партнерство для малых городов
В решение проблем малых промышленных городов активно вовлекается крупный бизнес. Так, в 2020 году Группа НЛМК выделила около ₽1 млрд на социальные программы в городах своего присутствия. В 2023 году при поддержке Сибирской угольной энергетической компании девять проектов благоустройства в малых городах Сибири и Дальнего Востока выиграли гранты Минстроя на общую сумму ₽1 млрд. «Сибур» вкладывался в реконструкцию и развитие Тобольска, заключив с местными властями в 2022 году соглашение о реализации комплексной программы развития городской среды. В «Русале» отмечают, что социальные инвестиции компании ежегодно достигают ₽42–45 млрд. Более того, для выработки системного подхода к решению проблем малых городов компания привлекла экспертов ВЭБ с целью совместно разработать методологию индекса качества жизни в этих городах.
Аналогичный индекс госкорпорация ВЭБ уже рассчитывает для 218 городов (где живут 75% населения страны), но исследование не учитывает особенности проблемного поля малых городов. Результатом сотрудничества стал индекс устойчивого развития городов, где населенные пункты оцениваются по 12 интегрированным показателям, включая развитие городской среды, жилья, экологию и образование. По словам Галины Ратниковой, исследование позволило увидеть «наиболее проседающие» показатели развития в малых городах. Так, в аутсайдерах оказались Североуральск, Новокузнецк, Саяногорск и Тайшет. Тайшет, скажем, выделился самыми скромными показателями развития городской среды и жилищных условий. Галина Ратникова отметила, что в городе, например, нет арендного жилья, а собственное практически «невозможно приобрести на вторичном рынке, в том числе по причине того, что последний многоквартирный жилой дом был введен в эксплуатацию полвека тому назад».
К дальнейшей работе привлекли экспертов Национального центра ГЧП и КБ «Стрелка». По словам руководителя Центра городской экономики КБ «Стрелка» Елены Коротковой, «Русал» заказал в бюро «Планы действия» с перечнем мероприятий по социально-экономическому развитию пяти городов. «Мероприятия прежде всего посвящены развитию инфраструктуры городов — жилой, транспортной и социальной. В Тайшете запланированы строительство общежития при медицинском техникуме, реконструкция школ, благоустройство скверов и парков», — рассказала Елена Короткова. На основании обратной связи от жителей и бизнес-сообщества был сформирован перечень потребностей из 238 проектов в сфере спорта, здравоохранения, туризма, образования, автодорог, ЖКХ и благоустройства.
В свою очередь в Национальном центре ГЧП компания заказала проработку проектов развития социальной инфраструктуры в рамках инструмента ГЧП. Были отобраны 11 проектов. Однако наиболее проблемными с точки зрения применения механизма являются коммунальная и спортивная сферы. «В коммунальной сфере наблюдается высокая степень износа существующих сетей и потребность в их модернизации или замене, в спортивной — низкий уровень обеспеченности граждан спортивными объектами», — рассказывает управляющий директор Национального центра ГЧП Вероника Ильина.
Елена Короткова описывает выявленные проблемы как типичные для большинства малых промышленных городов России. «В большинстве из них — довольно устаревшая инфраструктура, не самая высокая инвестиционная привлекательность и в то же время весьма незначительные возможности муниципального бюджета. Еще одна типичная характеристика таких городов — высокий уровень износа и исчерпание ресурсов инженерной инфраструктуры, это зачастую становится ограничителем в том числе для обновления жилищного фонда», — говорит она. «Исследование показало, что ключевые проблемы для территорий совпадают на 70–80%», — пояснила Ратникова, упомянув также отсутствие транспортной связанности и альтернативных вариантов трудоустройства, недостаточность числа детсадов, школ и вузов.
Какие механизмы нужны малым городам
Из 11 проработанных с участием Национального центра ГЧП проектов до реализации дошли лишь два. Вероника Ильина связывает это с невозможностью «просчитать» экономику малых городов. «Отсутствует гарантированный спрос, позволяющий окупить затраты на создание и эксплуатацию объектов. Такие города малопривлекательны для инвестора, поэтому основным драйвером развития инфраструктуры выступают градообразующие предприятия. Наименее интересны с точки зрения сроков и окупаемости проекты в социальной сфере», — сетует она.
Галина Ратникова говорит, что для подобных проектов предусмотрен инструмент государственно-частных партнерств, и отмечает его «значительный» потенциал. Однако она подчеркивает, что этот механизм в его сегодняшнем виде применим в крупных, а не в малых городах. «В стране накоплен достаточно большой опыт реконструкции и развития за счет механизмов ГЧП инфраструктуры крупных городов — как инженерной, так и транспортной, социальной. Но этот опыт лишь частично может быть перенесен на малые города в связи с их спецификой», — подтверждает Елена Короткова.
Галина Ратникова приводит в пример опыт Тайшета, где 1 кв. м жилья на вторичном рынке стоит 35 тыс. руб. при себестоимости нового строительства в 78 тыс. руб., что выступает барьером для обновления жилого фонда города при существующих механизмах ГЧП. «Новое жилье в городе за последние 50 лет не строилось фактически никем, кроме «Русала». Инструменты комплексного развития территорий (КРТ), инфраструктурное меню, различные инструменты ГЧП, к сожалению, не всегда применимы в маленьких сибирских городах», — говорит она. Елена Короткова говорит о необходимости создания инфраструктуры «на вырост» в малых городах — например, строительства жилья при открытии новых крупных заводов. Но есть сложности с «подтверждением объемов реального спроса на объекты, что делает невозможным привлечение федеральных средств», добавляет она. Иначе говоря, для получения субсидии на строительство школ или жилья нужно показать подтвержденную потребность и доказать дефицит учебных мест и жилплощади, а это сделать сложно, так как новые работники завода и их дети еще только будут приезжать. Галина Ратникова уточняет, что «Русал» инвестировал уже ₽25 млрд в строительство и реконструкцию социальных объектов в городах присутствия компании.
Елена Короткова считает важным сделать механизм ГЧП «более релевантным проблематике малых городов». «Неотъемлемой частью является достаточное государственное финансирование развития инфраструктуры, например, магистральных сетей», — говорит она. Галина Ратникова видит выход из ситуации в доработке инструмента государственного софинансирования и поддержки (субсидирования) создания объектов инфраструктуры и социальных объектов в малых городах. «Необходимо участие государства в части создания нормативно-правовой базы для применения инструментов ГЧП и федеральных программ», — уверена она. Вероника Ильина также упоминает, что для применения механизмов ГЧП у чиновников на местах не хватает компетенций. Елена Короткова призывает обучать сотрудников муниципалитетов, что позволило бы им активнее использовать ГЧП и другие «сложные механизмы, требующие высокой квалификации и опыта».
Гендиректор Национального центра ГЧП Павел Селезнев отмечает, что президент поручил к апрелю 2024 года разработать новые механизмы ГЧП в промышленности, направленные на укрепление технологического суверенитета. По мнению Павла Селезнева, к этой работе должен быть подключен и ВЭБ: госкорпорация может курировать создание рабочей группы для разработки предложений по адаптации механизмов партнерства к специфике малых городов и для включения конкретных мер поддержки в одну из приоритетных государственных программ развития.
