Искусственный беспорядок: что не так с новой версией нацпроектов
Не успел Владимир Путин рассказать в ходе прямой линии о национальных проектах, «конечная цель [которых] заключается в том, чтобы поставить экономику на новые рельсы, сделать ее высокотехнологичной, повысить производительность труда и на этой базе поднять уровень жизни наших граждан», как правительство, по сути, засекретило этот сокровенный план, постановив исключить из паспортов нацпроектов как промежуточные ориентиры их исполнения, так и данные о достижении тех или иных результатов до самого конца отведенного на их выполнение шестилетнего периода.
Этот шаг, вызвавший удивление экспертного сообщества, представляется мне естественным, причем по нескольким причинам.
Неясность целей
Проблема нацпроектов в их нынешнем виде состоит в отсутствии у них классического проектного характера. Истории известно много программ, способных претендовать на статус «национального проекта». Объединяющей их чертой были не только существенные экономические изменения, но и достижение чего-то такого, что меняло самосознание нации. В Германии таким проектом были реформы Людвига Эрхарда, подведшие черту под послевоенной разрухой, в Китае — вывод населения из бедности при Дэн Сяопине, в США — масштабное дорожное строительство при Дуайте Эйзенхауэре и «лунная гонка» при Джоне Кеннеди и Линдоне Джонсоне. Может ли претендовать на схожий статус, например, национальный проект «Культура», предполагающий «проведение в пять ближайших лет 30 фестивалей детского творчества» и «создание 15 центров непрерывного образования работников культуры», — пусть каждый решит сам.
Кроме того, мы помним, что «приоритетные национальные проекты» были заявлены Владимиром Путиным еще в сентябре 2005 года и Дмитрий Медведев был избран в 2008 году президентом отчасти благодаря им. Однако даже первые проекты реализованы не были. В частности, к 2010 году проект по жилью не был выполнен ни по одному показателю: объем ввода 80 млн кв. м был достигнут лишь в 2014 году, но затем снова опустился ниже этой отметки. Майские указы 2012 года, вызвавшие массу «перегибов на местах», еще более усилили скепсис в отношении «проектных» подходов. Сейчас история нацпроектов насчитывает почти 15 лет, их число выросло с четырех в 2006 году до 12 сегодня, ежегодные расходы — с 134,5 млрд до более 2 трлн руб., но значимых результатов так и нет (темпы роста экономики в 2005–2008 годах составляли в среднем 6,7%, а в 2015–2018 годах — 0,2%, да и пятилетнее сокращение реальных доходов лишь подчеркивает, что выбранные стратегии далеки от оптимальных).
Наконец, важным моментом является возможность оценки практических результатов. В большинстве национальных проектов цели определены слишком расплывчато, чтобы быть значимыми: например, «ожидаемая продолжительность здоровой жизни должна вырасти до 67 лет», но этого можно достичь банальным изменением критериев «здоровости», на что наши управленцы большие мастера; создание при школах центров, «оснащенных современной материально-технической базой по одной из компетенций», решается принятием критериев «современности» такой базы, и т.п. Конкретных задач в нацпроектах не ставится. Например, я бы ожидал увидеть в проекте «Здоровье» число хирургических операций по замене суставов, которых в России в 2018 году сделали 48 тыс. против 1,15 млн в США, но нет, там все только о количестве специалистов, которые будут направлены в сельские больницы.
Экономика отдельно
Не менее значимым обстоятельством является и связь системы национальных проектов с экономикой в целом. Наиболее дорогие из них (с общим бюджетом более половины от выделяемых 25 трлн руб.) — это проекты по автодорожному строительству, экологической инфраструктуре и демографии. С дорогами в стране ситуация сложная: за последние 20 лет выделяемые на их модернизацию и строительство средства выросли более чем в 30 раз, но внимание сосредотачивается на проектах, имеющих сугубо региональное значение (кольцевые дороги с обходами Москвы и Петербурга, проекты в районах Сочи и Владивостока, Крымский мост и т.д.). В общенациональном масштабе эффект растущих трат неочевиден. В экологии, где речь идет прежде всего о борьбе со свалками, давно пора привлекать иностранные компании, хорошо зарекомендовавшие себя в переработке отходов и коммерциализации производимой из них продукции, но этого не предполагается. В проекты не заложен механизм развития конкуренции. Поэтому средства будут освоены, но я не жду не только существенных результатов по конкретным направлениям, но и ускорения хозяйственного роста на макроуровне из-за очень низких мультипликаторов при использовании бюджетных средств.
Если бы власти действительно стремились изменить экономическую и социальную ситуацию в стране, «национальные проекты» должны были сводиться к двум большим программам. Одной могла бы стать действительно прорывная и мобилизующая общество инициатива — например, превращение России в страну с наиболее развитыми коммуникационными системами в мире (от космического интернета до суперсовременных платежных систем). Такая программа породила бы массу новых бизнесов и автоматически вызвала развитие передового образования, современных технологий и малого предпринимательства. Второй, несомненно, должна оказаться — и удивительно, что ей не нашлось места в дюжине нацпроектов, — борьба с бедностью, по масштабам сравнимая с программой «Великого общества» Джонсона. Этот проект мог бы предполагать отмену налога на доходы для лиц, получающих менее полутора прожиточных минимумов, существенное повышение пенсий и пособий, введение системы продовольственной помощи по образцу food stamps и многое другое. Его успех был бы предопределен, так как правительство просто дало бы денег людям, а уже они их потратили (власть в России умеет выделять бюджетные средства, но не использовать их). Помощь малообеспеченным запустила бы рост спроса на отечественные товары и подтолкнула развитие многих секторов (в тех же США $1 поддержки по SNAP добавляет $1,79–1,84 к ВВП). Однако и то и другое слишком «просто» с точки зрения логики российской бюрократии и потому реализовано не будет.
Нацпроекты в их нынешнем виде были анонсированы в мае 2018 года, их паспорта одобрены только в конце декабря (понятно, что в такое время это событие прошло почти не замеченным); сегодня, после полугода «гласности», промежуточные ориентиры забыты, и к тому же разрешено перебрасывать с одного проекта на другой средства, эквивалентные полутора федеральным бюджетам. Иначе говоря, до 2024 года отечественная бюрократия получила свободу маневра, которую вряд ли можно было обеспечить в рамках обычной бюджетной политики (поэтому не стоит серьезно относиться и к словам президента о повышении персональной ответственности), а заодно и идеальную отмазку, ведь все нацпроекты затрагивают сферы, с необходимостью развития которых согласится каждый разумный обыватель. И в том, что публика будет все реже информироваться о ходе выполнения национальных проектов, нет ничего неожиданного: Россия давно стала страной, в которой рассказы об успехах важнее их достижения. Нацпроекты не «пробуксовывают» — они просто приносят то, что и предполагали принести, ограниченному кругу лиц, которые считают себя тождественными России.
