Федерализация Украины: решение или проблема?
Год разговоров
Новые минские соглашения не просто предусматривают прекращение огня. Важнейшая их часть посвящена внутриполитическому устройству Украины. Среди принятых пунктов – начало диалога «о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством», принятие постановления Верховной Рады о районах Донецкой и Луганской областей, на которые распространяется особый режим местного самоуправления, принятие и введение в действие к концу 2015 года новой конституции Украины, в которой будет предусмотрена децентрализация и учтены особенности отдельных районов Донбасса, а также принятие постоянных законов об их особом статусе.
При этом в самой Украине почти год после свержения Януковича обсуждаются законы о децентрализации – одно из ключевых обещаний постмайданной власти. Ничего конкретного, несмотря на обещание, данное правительством Яценюка еще 1 апреля, пока не принято. Возможно, подписанные контактной группой соглашения ускорят конституционные реформы в стране. Гарантией того, что заболтать их, как в прошлом году, не получится, служит пункт, согласно которому контроль за границей будет передан киевским властям только в случае принятия соответствующих законов и проведения выборов на Донбассе.
Раскол Донбасса
Что же несут Украине готовящиеся изменения? Начнем с новых минских соглашений. Важнейшее их следствие – очевидный раскол Донбасса. Поскольку особый статус вводится не на всей территории Донецкой и Луганской областей, а лишь в тех районах, которые контролируются ополченцами (ДНР и ЛНР) – это приблизительно по 50% территории каждой области, – то прежде единые регионы делятся пополам уже официально. Запад Донецкой области и север Луганской будут управляться на общеукраинских основаниях, а их восток и юг – на собственных.
Отказ от проведения единых выборов в областях – серьезная ошибка переговорщиков в Минске. Понятна мотивация сторон: каждый хотел иметь синицу в руках, и гарантировать себе хоть кусочек, но «свой». Киев боялся, что на всеобщих выборах победят сепаратисты и весь юго-восток будет «их». А сепаратисты опасались, что могут лишиться власти в результате голосования из-за давления украинских властей. Но результатом станет усугубление уже существующего разделения. Густонаселенный и компактный Донбасс искусственно режется по-живому. Немало людей проживают, скажем, в Донецке или Мариуполе, но имеют дачные участки или дома в селе на «той» территории. Непонятно, достаточно ли будут учтены и гарантированы их права. Это же касается судьбы пока еще общей инфраструктуры, требующей единого управления, – дорог, водо- и электроснабжения, многого другого.
Можно, конечно, теоретически представить единые обладминистрации, но понятно, что при «особом статусе» ряда ключевых районов нормального управления ими не будет. Не очень пока понятна и судьба нынешних властей ДНР и ЛНР. Судя по тексту соглашений, для них как отдельных субъектов места уже в ближайшем будущем нет. По смыслу соглашения власть у сторонников Новороссии будет лишь на уровне районов и городов. Возможно ли их объединение, неясно. Формулировка «отдельные районы Донецкой и Луганской областей» допускает самые разные толкования.
Непонятно пока, будет ли идти речь о конгломерате единиц самоуправления или о территориальной общности. Будет ли организовано нечто вроде Гагаузского автономного района, как в Молдавии? Там в 1990-х, во время конфликта в Приднестровье, правительство и гагаузские активисты договорились не доводить дело до войны, и на основе референдумов в каждом селе была образована территориальная автономия. От ответа на этот вопрос будет зависеть многое, в том числе создание отрядов «народной милиции»: например, получат ли они единое командование, или будут существовать автономно при каждом сельсовете.
Почему Украина не Польша
Если же перейти на уровень Украины в целом, то относительно децентрализации страна по-прежнему стоит на исторической развилке. Громкие планы, озвученные сразу после победы Евромайдана – передача значительных полномочий на низовой уровень, соответствующее перераспределение бюджета и налогов, – так и остаются планами. Много говорилось о том, что Украина пойдет по польскому пути реформирования местной власти (он был реализован в несколько этапов в 1990-е годы и ориентирован на европейские стандарты – укрепление местного самоуправления). Но без учета исторического опыта и нынешних реалий это грозит серьезными проблемами.
Если говорить упрощенно, то польский вариант предполагает сильных мэров и очень слабых губернаторов. Украине это вряд ли подойдет, поскольку за почти сто лет население и политики привыкли, что основная власть находится в области. Резкий слом устоявшейся (что при коммунистах, что после них) модели грозит потерей управляемости и неразберихой. Кроме того, и органы местного самоуправления предполагается перекроить до основания. Взамен привычных районов и сельсоветов будут создаваться территориальные общины. И процесс этот может затянуться на десятилетия.
К принятому 5 февраля закону о реформировании местного самоуправления (пока единственный из всего пакета законопроектов по децентрализации) много претензий – он даже до сих пор не подписан президентом Петром Порошенко. Закон, в частности, не предусматривает возможности проведения местных референдумов, в нем слишком велика разрешительная и согласовательная роль областных администраций, а главное, он предполагает изменение конституции, о чем пока речи не идет.
При этом прямых выборов губернаторов президент явно опасается. Нынешняя – как бы временная – модель с их назначением и сохранением полноты власти в их руках вполне его устраивает. В случае выборности губернаторов он лишится значительной части своего влияния на внутриполитические процессы. Более того, он опасается такой возможности как первого шага к федерализации страны.
Кроме того, в Польше власть на уровне воеводства (аналога области) мало того что имеет значительно меньше полномочий, но еще и разделена между воеводой, которого назначает правительство (не президент!), и главой воеводского правительства, которого утверждает региональное собрание депутатов. Механический перенос подобной конструкции на украинскую почву породит многочисленные конфликты. Вспомним судьбу местного самоуправления в России после принятия пресловутого ФЗ-131, когда начали выстраивать городские округа, городские поселения и проч., запутав и усложнив систему власти, а жители в результате понятия не имели, к кому им обращаться со своими проблемами.
Федерация – не панацея
Кстати заметить, пресловутая унитарность, на которой долго настаивала киевская власть, вовсе не исключает учета местных особенностей. Весь европейский опыт говорит об этом. Только в последние годы в Соединенном Королевстве – Великобритании собственные правительства получили Шотландия и Уэльс. Бавария изначально является «свободным государством» (Freistaat Bayern) в составе ФРГ, а вслед за ней подобный статус избрали Саксония и Тюрингия. Фареры в рамках автономии в составе единой Дании обладают значительными полномочиями, у них есть даже своя национальная сборная. На самоуправляемых Аландских островах в составе Финляндии введен единственный официальный язык – шведский, а их жители не призываются в финскую армию. Даже Франция, которая традиционно была против послаблений национальным меньшинствам и регионам, вынуждена была вернуть много прав историческим областям, и этот процесс расширяется.
Поэтому долгосрочный компромисс для Украины видится именно как отказ от федерализации (это довольно нелепое и размытое требование), но при учете культурно-исторических особенностей в рамках унитарного государства с помощью придания автономного статуса тем или иным регионам. Продвигаемая ныне в Украине концепция децентрализации неэффективна не только скрытыми в ней внутренними противоречиями – следствием нежелания отдавать реальную власть на места, – но и тем, что она не учитывает собственно различия. Это в моноэтнической Польше возможно иметь унифицированную систему местной власти. Зацикленность официального Киева последней четверти века на единстве и соборности контрпродуктивна. От развала страну эта политика не спасла, а вот навредить в поисках мира может еще как.
