Паралич государства: как раскол в элитах приводит к падению правительств
Партия против бюрократов
Размышляя о причинах, которые могут привести политический режим к поражению, отечественные эксперты особое внимание уделяют протестному потенциалу населения. В силу марксистского воспитания они привыкли считать, что власть можно потерять только в результате выступления «класса-антагониста». Элитные расколы как возможная причина падения правительств не рассматриваются, поскольку элиты — не самостоятельный агент, а лишь выразитель воли господствующего класса. Отсюда повальное увлечение россиян «Майданом»: одни его боятся, другие на него уповают, но и тем, и тем он снится по ночам.
Большинство западных политологов, напротив, склонны считать истинной причиной поражения режимов не столько протест низов, сколько раскол в верхах. С их точки зрения, предвыборные скандалы, происходящие этим летом сначала в Самаре и Нижнем Новгороде, а теперь и в Калуге, представляют особый интерес. Конечно, скандалы на выборах в России не редкость, но во всех названных случаях в конфликт вступили не власть и оппозиция, а партия власти и государственная бюрократия.
Обычно «Единой России» приписывают роль технического исполнителя, чьей единственной задачей является политическое оформление решений, принятых бюрократическим аппаратом. О том, как полгода назад партия власти вдруг обрушилась с критикой на вице-премьера Дворковича, не побоявшись придать скандалу публичный характер, все постарались забыть: слишком уж не вязался тот скандал с традиционным распределением ролей. Этим летом к нему добавилось еще три.
Подобные симптомы многие американские и западные эксперты считают проявлениями большого системного противоречия, которое погубило уже не один правящий режим. Один из самых хорошо изученных примеров — Мексика. Сторонами конфликта там оказались две опоры главы государства — правящая Институционально-революционная партия и исполнительная власть в лице беспартийной бюрократии. На протяжении десятилетий они работали в тандеме и ничто не предвещало проблем. В 1980-е годы по мере нарастания экономических сложностей пути двух этих вертикалей стали расходиться. Пытаясь решить проблему падения экономики, бюрократия пошла на непопулярные меры: в госсекторе начали сокращаться зарплаты, резко упал объем субсидирования производства товаров первой необходимости, большинство госпредприятий было приватизировано. Ответственность за все эти шаги в глазах общественности, естественно, легла на правящую партию. Начались электоральные поражения — сначала на местном уровне, затем на губернаторском.
За поражениями, как это и положено, последовал поиск виновных: партийцы все более активно стали обвинять во всем «оторвавшихся от народа чиновников, проводящих антинародную политику». Те ответили попытками взять партию под более жесткий контроль, реформировать ее структуру и обновить руководящий состав. Партийцы в свою очередь контратаковали сами: в соответствии с внесенными ими в устав изменениями следующим кандидатом в президенты мог стать только активист партии не менее чем с пятилетним стажем, да к тому же еще обязанный иметь опыт работы в партаппарате. Никто из намеченных действующим главой государства преемников под новые требования не подпадал. Бюрократия, пытаясь привлечь в союзники оппозиционные партии, объявила о вреде однопартийности и провела политические реформы, ставящие все партии в равное положение… Через несколько лет к власти в стране пришла оппозиция.
Война башен
По мнению исследовавшего этот процесс политолога из Чикагского университета Хосе Эрнандеса, если бы принятие решений и их законодательное оформление было слито в Мексике в одном институте, как это имеет место в парламентских республиках, то, с большой долей вероятности, раскола бы удалось избежать. Уже на первом этапе — в ходе принятия решения о направлениях реформ — элиты выработали бы консолидированную позицию, которую вынуждены были потом отстаивать общими усилиями.
В подтверждение своей точки зрения Эрнандес приводит результаты исследования устойчивости всех однопартийных режимов и режимов с доминирующей партией второй половины прошлого века. Режимы, бывшие на этапе своего формирования парламентскими, оказывались гораздо более живучими, чем режимы президентские. Лидеры первых продержались у власти в среднем на треть дольше последних.
Причина заключается в том, что, в то время как президенты обычно ищут независимости (иногда де-юре, иногда де-факто) от своих партий, отводя им техническую роль, премьер-министры, руководящие парламентскими республиками, всегда остаются лидерами партийных кабинетов и от выдвинувших их партий дистанцироваться не пытаются. Отсутствие зазора между партией и правительством гарантирует парламентскому режиму то, что в сложной ситуации два этих института выступят единым фронтом.
Как пишут в последнем номере журнала Foreign Affairs специалисты Центра стратегических и международных исследований Кристофер Джонсон и Скотт Кеннеди, в последнее время похожим образом выстраивают свою политику и в Китае. Теория о разделении полномочий между партией и правительством, бывшей одной из главных реформ Дэн Сяопина, сейчас прочно забыта, а партия не только занимается выработкой стратегических направлений развития, но и воплощает их в жизнь.
Возможно, одной из причин, побудивших китайцев отказаться от наследия Дэна, является хорошо изученный ими в 1990-е годы печальный советский опыт. Горбачев тоже пытался разграничить полномочия партии и правительства. В 1988 году он даже ликвидировал в ЦК все отраслевые отделы, за исключением сельскохозяйственного, то есть сделал ровно то, что не рекомендует делать Эрнандес: добавив к правящей партии независимый от нее центр принятия решений в лице правительства, он создал «параллельные авторитарные институты».
Понятна логика действий Горбачева: партия теряла популярность, становилась символом контрреформ, поэтому естественной выглядела попытка дистанцироваться от нее. Однако то, что выглядело правильным с точки зрения пиара, с точки зрения эффективности функционирования управленческих институтов оказалось смертельным для государства: страну развалил не популярный протест, а именно институциональный паралич.
Еще в 1950-е годы немецкий политолог Карл Дойч писал, что ключевое условие устойчивости тоталитарного режима — это не наличие мощных вооруженных сил, способных подавить восстание, не эффективность правительственного пропагандистского аппарата, а «способность сохранить сплоченность и единство людей, принимающих решение, в условиях обострения политической, социальной или экономической ситуации». Плохо, когда в стране есть противоречия между кланами и пресловутыми «кремлевскими башнями». Однако будет гораздо хуже, когда линии разлома между ними совпадут с границами основных политических институтов.
В условиях падающей экономики риск подобного развития событий возрастает многократно.
