Перманентная реформа: почему выборам в России опять нужны новые правила
На протяжении вот уже нескольких недель отечественные политики и эксперты обсуждают итоги сентябрьских региональных выборов, принесших властям явные неожиданности. Часто делаются далеко идущие выводы — о дестабилизации режима и утрате им прежней легитимности. На мой взгляд, такие утверждения имеют мало оснований. Россия уже 30 лет живет в условиях перманентных изменений электорального законодательства, и период перемен явно не закончился. Проблем с легитимностью это, однако, не вызывает.
Выборная чехарда
Вспомним, как начинались попытки создания в стране более или менее современной избирательной системы. 1 декабря 1988 года на сессии Верховного совета СССР был принят закон «О выборах народных депутатов СССР». Он закрепил итоги эксперимента, начатого местными выборами 29 марта 1987 года, когда впервые за десятки лет у жителей некоторых городов и районов появилась возможность голосовать за одного из нескольких внесенных в бюллетень кандидатов. С тех пор каждые выборы в России непохожи на предшествующие, причем на всех уровнях — президентском, парламентском и региональном.
Пост президента появился в Советском Союзе в 1990 году, в РСФСР — в 1991-м; при этом Михаила Горбачева избрали «расширенным» парламентом (Съездом народных депутатов СССР), а Бориса Ельцина — всенародным голосованием. Сроки полномочий обоих руководителей были установлены в пять лет. Распад СССР снял проблему двухуровневой президентской власти; с тех пор президент России выбирался уже шесть раз. Один раз срок его полномочий составлял пять лет, четыре раза — четыре года и два раза — шесть лет. Менее чем за 30 лет выборы проводились по четырем законам о выборах президента (последний — 2003 года, затем модификации вносились поправками). В 1996 году, в отличие от 1991-го, исчезли пост вице-президента и требование об ограничении предельного возраста кандидата 65 годами, зато появились требования о 50-процентном пороге явки в первом туре, о порядке выдвижения кандидатов инициативными группами и избирательными объединениями, а также был введен десятилетний ценз непрерывного проживания в России. В 1999 году появилось ограничение на выдвижение кандидатами ранее судимых лиц, в 2003-м — лиц, имеющих двойное гражданство или виды на жительство в других странах; одновременно число подписей в поддержку самовыдвиженцев выросло с 1 млн до 2 млн, а выдвижение от избирательных блоков было отменено. Перед выборами 2008 года было отменено требование о пороге явки, к выборам 2012-го срок полномочий вырос до шести лет, перед 2018 годом число подписей было снижено с 2 млн до 300 тыс.
Еще большей динамичностью отличались парламентские выборы. Первый парламент России был избран на пять лет, но в 1993 году разогнан силой; ему на смену пришла новая Государственная дума, избиравшаяся на два года; в 1999, 2003 и 2007 годах депутаты избирались на четыре года, а в 2011 и 2016 годах — на пять лет. Первый парламент, доставшийся от советского прошлого, состоял только из депутатов-одномандатников; на выборах 1993, 1995, 1999, 2003 и 2016 годов существовала смешанная система, а в 2007 и 2011 годах нижняя палата избиралась исключительно по партийным спискам. Создание избирательных блоков сначала допускалось, потом нет; барьер для прохождения по спискам до 2007 года составлял 5%, в 2007 году — 7%, в 2011-м существовало особое представительство партий, набравших от 5 до 7%, затем норма в 5% была возвращена.
Что касается Совета Федерации, то сначала в него входили главы регионов и их законодательных собраний, но уже вскоре этот орган стал избираться населением (в 1993–1995 годах), а затем вновь комплектоваться из высших должностных лиц субъектов Федерации. По закону от 5 августа 2000 года один из представителей регионов назначался губернатором, а второй избирался местным законодательным собранием. С 2009 года от кандидатов требовали быть депутатами местных представительных органов власти; позже они стали «избираться» вместе с главами регионов.
Картина выборов глав региональной власти также отличалась пестротой. С ноября 1991 по конец 1992 года они назначались президентом России; позже избирались гражданами прямым голосованием; с 2004-го стали, по сути, снова назначаться президентом с формальным утверждением региональными парламентами. В 2012 году прямые выборы возобновились, однако не по всей стране и при резком ограничении свободы выдвижения кандидатов по сравнению с прежними периодами. С 2004 года президент получил право прекращать полномочия губернаторов досрочно, и если в первые пять лет действия этой нормы он воспользовался своим правом лишь трижды, то в 2017–2018 годах — 30 раз, то есть пребывание губернатора в должности весь положенный срок скоро станет экзотикой. На уровне муниципалитетов тоже случилась масса перемен с трендом на отмену прямых выборов мэров городов и замену их «сити-менеджерами» или иными должностными лицами, назначаемыми по конкурсу или избираемыми членами городских дум.
Гарантии для элиты
Иначе говоря, Российская Федерация — страна, в которой никто не может предсказать особенности системы, по которой будут проведены следующие выборы любого уровня. И я думаю, что единственным последствием недавних региональных выборов станет лишь увеличение амплитуды вариантов, рамками которой будет ограничено дальнейшее совершенствование системы, якобы обеспечивающей гарантии избирательных прав граждан.
Следует заметить, что давшие повод для беспокойства региональные выборы на деле менее всего значимы для стабильности системы. Они указали лишь на глухое недовольство людей пенсионной реформой, отдельными лицами власти (как, например, во Владимирской области) или реальным наполнением «поворота на Восток», сведшегося в основном к пустым обещаниям на фоне реального прогресса соседнего Китая (от Иркутска и далее). Однако регионы сегодня тотально зависимы от центра, а их руководители могут быть легко сняты или подвергнуты уголовному преследованию; ни в одном субъекте Федерации, кроме Чечни, нет сейчас лидера, отставка которого вызовет хотя бы минимальный протест.
Куда важнее федеральный уровень, и на нем нас могут ждать серьезные изменения. Прежде всего это относится к партийной системе и парламенту. Я рискнул бы предположить, что доверие Кремля даже к лояльным партиям пошатнулось, и уже до 2024 года Россия получит двухпартийную систему, в которой остальные партии будут окончательно маргинализированы, например за счет лишения права выдвижения кандидатов на выборы разных уровней. Параллельно продолжится и активизируется работа по вовлечению губернаторов в деятельность неких новых органов, прежде всего Госсовета. Хотя этот институт не прописан в Конституции, он выглядит очень интересной конструкцией: с одной стороны, в России были и есть прецеденты, когда подобные структуры имели большое влияние на политику (взять ту же администрацию президента) или когда даже законодательная власть избиралась вне рамок закона (как в 1993 году, когда положения о выборах были утверждены указом президента); с другой стороны, губернаторы являются наиболее «пластилиновой» массой: президент может их увольнять без объяснения причин, а порядок их выборов может произвольно меняться без изменения Конституции, как это случилось в 2004 году. Поэтому двухпартийный парламент и Государственный совет с неожиданно расширившимися полномочиями, во многом замещающий Совет Федерации (который, по Конституции, не может быть распущен), — это вполне вероятные новации, которые могут ждать нас в не слишком отдаленной перспективе.
Кроме того, президентская система в том ее виде, в каком она была создана в России в 1991 году, близка к исчерпанию своего потенциала. В условиях, когда парламент окажется еще более контролируемым, чем ныне, а губернаторы будут объединены в формальную структуру, появится масса возможностей для изменения системы правления либо через переход к парламентской республике под флагом «развития народовластия», либо через создание коллективного руководства в виде Госсовета под лозунгами «развития федерализма», либо через введение многоступенчатых выборов (практически все эти варианты уже имели место в нашей относительно недавней истории). В конце концов, можно даже возродить зонтичную структуру союзного государства с присоединением той же Белоруссии, позволяющую сохранить действующего президента на посту реального (и формального) лидера страны.
