Информационный барьер: как нацпроекты сделали бюджет менее прозрачным
Запуск национальных проектов, несомненно, одна из наиболее амбициозных инициатив государства за последние годы. Но, как и у всех амбициозных инициатив, у нее есть не только высокие цели, но и последствия. Я бы даже сказал — сопутствующий ущерб. Профессиональные экономисты и эксперты в региональной политике могут рассказать о последствиях национальных проектов для ВВП, уровня жизни и инфраструктуры, а я расскажу о том, как они влияют на открытость государственных финансов в России.
Открытая Россия
Финансовая открытость российского государства — одна из наиболее высоких в мире. Россия принадлежит к числу немногих стран, где доступны все контракты обычной больницы, — другое дело, если вы захотите узнать число успешных операций — это будет намного сложнее. В Open Budget Index Россия занимает 15-е место из 102. Степень открытости российского бюджета и контрактной системы высоко оценивается и в другом международном индексе Open Data Barometer.
Все это можно смело записать в достижения Минфина, Федерального казначейства и Минэкономразвития. В последние 20 лет уровень открытости госфинансов только рос. Помимо самых очевидных данных (о бюджете, о госконтрактах) обнародуется немало другой информации через единый портал бюджетной системы, портал государственных и муниципальных учреждений, портал госпрограмм и многие другие.
Важно и то, что открытость бюджета оставалась политикой государства, несмотря на многочисленные общественные расследования коррупции в госзакупках. При этом прозрачность госфинансов всегда неразрывно связана с повышением качества управления бюджетами, контрактной системой и огромной сетью бюджетных учреждений и предприятий с госучастием.
Бюджет в деталях
До появления национальных проектов шла многолетняя работа по переводу бюджета на программно-целевые принципы. С 2014 года государственные программы законодательно закреплены в качестве основного способа распределения госсредств. На специально созданном портале госпрограмм стали публиковаться их паспорта, показатели, отчеты о реализации. Данные не всегда появляются актуально и оперативно, например, отсутствует отчет за 2018 год по госпрограмме «Развитие транспортной системы», но ориентацию на стратегическое планирование и стремление думать о будущем можно только приветствовать.
Государственные программы были подробно детализированы в сводной бюджетной росписи — документе, публиковавшемся на сайте Минфина до начала января 2019 года.
Таблица 1
В итоге государственную программу в росписи можно расшифровать по четырем уровням иерархии, отраженным в десятизначном коде бюджетной классификации:
Таблица 2
Эта классификация детально и довольно понятно описана на сайте бюджетной системы с разделением программных и непрограммных статей расходов и направлениями расходов. Госпрограмма, подпрограмма и основное мероприятие были зашиты в «программной статье» расходов, а вся конкретика в «направление расходов».
Потеря прозрачности
Так было до 2019 года, но все изменилось с появлением национальных проектов — сразу произошли изменения в сводной бюджетной росписи, затронувшие детализацию расходов. Раньше сводная бюджетная роспись публиковалась в формате Excel на сайте Минфина, но с этого года она доступна только на портале бюджетной системы в соответствующем разделе. С одной стороны, стало удобно: данные публикуются в машиночитаемых форматах с ежедневным обновлением. Но при этом в документах исчезли два уровня иерархии детализации расходов, вместо них появились коды национальных проектов и входящих в них федеральных проектов. Мероприятия госпрограмм и мероприятия нацпроектов в сводной бюджетной росписи не представлены совершенно. Как следствие — во всем, что касается национальных проектов, прозрачность бюджетной росписи существенно снизилась.
Закрытые проекты
Описанная проблема — лишь одна из многих. С момента запуска нацпроектов так и не появилось портала с отражением их планов и хода реализации. До сих пор о них ничего нет на портале госпрограмм, куда нацпроекты, казалось бы, должны быть встроены. Нет раздела на едином портале электронного бюджета, нет отдельного портала, как когда-то было у приоритетных национальных проектов 2006 года. Скупые публикации сведений на сайте правительства и на портале futurerussia.gov.ru никак не компенсируют снижения финансовой прозрачности бюджета в целом.
Уверен, что открытость госфинансов — вопрос не только для узкого круга специалистов, чиновников и гиков, помешанных на работе с данными. Это полноценный инструмент для развития демократического общества, инструмент гражданского контроля, если хотите. Он актуален не только для России — возможность отслеживать и регулировать распределение бюджетных средств на стратегическое развитие будут обсуждать аудиторы из 168 стран мира на предстоящем конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Так что о проблеме непрозрачности нацпроектов мы еще услышим.
