Барьеры развития: почему таможню нужно передать под контроль налоговиков
Условия несырьевого развития
Российская политическая и деловая элита уже понимает, что шансов на повторение модели нулевых годов практически нет. Более того, в экономическом блоке правительства сложился некоторый консенсус: в принципе преодоление потенциального длительного депрессивного состояния экономики возможно.
Однако с точки зрения экономической политики пока сделано немного. В России по-прежнему слишком много избыточных ограничений, создающих риски для работы бизнесов в несырьевых секторах. Эти барьеры особенно мешают развитию средних компаний, которые играют очень важную роль в развитии обработки и многих секторов услуг, включая сектор инноваций. По сравнению с крупными компаниями в сырьевых секторах средний бизнес гораздо более уязвим к непредсказуемости и избыточности системы регулирования и к произволу со стороны правоохранительной системы. Сырьевые отрасли, где преобладают крупные компании, с этими ограничениями сталкивались гораздо меньше. А поскольку именно они в конечном счете обеспечивали и экономический рост и рост потребления, то многие специфические проблемы несырьевых секторов долгое время оставались на периферии внимания.
Тем не менее кое-что для улучшения ситуации уже сделано. Всего за четыре года с момента принятия майских указов Владимира Путина мы продвинулись почти на 70 позиций вверх в индексе Doing Business. Таких темпов не добивалась ни одна страна, чьи размеры экономики сопоставимы с российскими. Столь масштабные перемены удавалось реализовывать только небольшим странам. Среди наших соседей в пример можно привести Грузию и Белоруссию.
Эти успехи особенно важны для роста несырьевой экономики. Опережающее улучшение рейтинга было достигнуто именно по тем направлениям, которые имеют наибольшее значение для развития урбанизированных территорий, где сосредоточена основная масса несырьевых бизнесов. Так, по простоте регистрации собственности, что особенно актуально для городской недвижимости, Россия заняла 8-е место, опередив большинство развитых стран (в частности, США занимают 34-е место). По легкости подключения к электросетям она теперь на 29-м месте. Еще один вопрос, который является ключевым для городской несырьевой экономики, — получение разрешений на строительство. Здесь пока Россия находится ближе к хвосту списка, на 119-м месте. Но в этой сфере уже запущен масштабный процесс улучшений, который в ближайшее время может переместить страну на несколько десятков позиций вверх. Если это произойдет, в рейтинге Doing Business останется только одна позиция, где Россия по-прежнему остается «позади планеты всей», — трансграничная торговля (170-е место из 189).
Внешнеторговые ограничения мешают несырьевому росту. Поэтому один из необходимых шагов сейчас — это реформа таможенной системы.
Проблемы на границе
По эффективности налогового администрирования Россия входит в число лучших 50 стран мира, в том числе обгоняет США. А по качеству таможенного администрирования мы пока находимся на уровне самых проблемных стран третьего мира. Слияние двух ведомств, которое обсуждается, вовсе не механический элемент очередного перекраивания административной структуры. По сути, предлагается перевести администрирование таможенных сборов из таможенной службы (ведомства с наихудшими практиками) в налоговую службу (ведомство, где сложилось немало лучших практик). Это создает перспективу серьезного улучшения таможенного администрирования.
Эффективная таможня — одно из важных условий наращивания несырьевого экспорта. Недавнее исследование Российской экономической школы показало, что российские предприятия-экспортеры в обрабатывающей промышленности, как правило, отличаются и повышенной долей импорта в структуре своих закупок. Чтобы быть успешным экспортером, нужно использовать для производства наилучшие материалы и комплектующие. Если они недоступны на внутреннем рынке, необходимо их импортировать. Таможенные барьеры ухудшают возможности для бесперебойного импорта. Согласно исследованию ОЭСР, по доле импорта в стоимости экспортируемых товаров (так называемый participation index backward) Россия проигрывает большинству развитых и развивающихся стран. У нас этот показатель оказался самым низким по выборке из 40 стран — всего 7% при среднем уровне свыше 20%. Это свидетельствует в целом о недостаточной конкурентоспособности российской продукции обрабатывающей промышленности на внешних рынках.
Характерный пример отраслей, чувствительных к таможенным барьерам, — химическая промышленность и фармацевтика. Часто это технологический процесс, для которого нужны сотни компонентов и отсутствие хотя бы одного из них способно парализовать все производство. В современной экономике производить все химические компоненты в рамках одного вертикально интегрированного производства, как правило, невозможно. Китай, например, является крупным импортером химических веществ для производственных нужд из Европы, особенно из Германии. Китайские промышленные потребители боятся возить многие химические компоненты морским путем. И хотя это дешевле, предсказуемость сроков поставки, которую морские перевозки не гарантируют, гораздо важнее. Некоторые партии не настолько малы и дороги, чтобы их везти самолетами (к тому же иногда это затруднено по соображениям безопасности). Железная дорога через Россию оказывается привлекательным маршрутом, если она способна гарантировать доставку точно в срок.
Тут и начинаются специфические проблемы. Главная проблема для отраслей, импортирующих материалы и комплектующие, не столько уровень таможенных пошлин, сколько качество таможенного администрирования. Наша таможня — это фактор неопределенности для такого рода потребителей. Даже беглый анализ таможенных процедур показывает, что они изобилуют избыточными обременениями и рисками сбоя поставок.
Например, таможенные органы вправе не выпускать импортируемый товар с таможенного склада, до тех пор пока импортер не сумеет обосновать правильность расчета таможенной пошлины. Но такие обоснования могут длиться месяцами и сопровождаться непредсказуемыми задержками и разногласиями с таможней. В переводе на язык налоговой практики это то же самое, как если бы налоговая служба запрещала отгрузку продукции потребителям, до тех пор пока не будет доказана обоснованность начисления НДС на нее. Если бы так действовали налоговики, это попросту парализовало бы производство по всей стране. Поэтому налоговые процедуры жестко разделяют физическое перемещение товаров и начисление налоговых платежей. Другой пример: импортер, как правило, обязан предоставить финансовые гарантии уплаты таможенных пошлин. В переводе на язык налогового администрирования это означало бы, что промышленное предприятие до отгрузки товара потребителю должно было бы представить налоговой службе банковские гарантии уплаты всех потенциальных налогов.
Очевидны избыточность и экономическая деструктивность подобных таможенных практик. Таможню же в ее нынешнем виде в отличие от налоговых органов подобные «мелочи» не смущают. В таких условиях многие предприятия предпочитают не связываться с импортом компонентов, чувствительных к ритмичности поставок, даже если это ослабляет их международную конкурентоспособность.
Приведенные примеры хорошо иллюстрируют потенциальные улучшения, к которым может привести передача таможни под контроль налоговиков. Ведь даже простое приведение избыточных таможенных процедур в соответствие с лучшими налоговыми практиками позволило бы избавить промышленных импортеров от этих и многих других обременительных барьеров на пути развития трансграничных производственных цепочек, ведущих к росту несырьевого экспорта.
Реформа таможни — это далеко не все, что еще предстоит сделать для активации несырьевых источников экономического роста, но она является одним из важных шагов в правильном направлении.
