Стройки века: как «незавершенка» стала симптомом плохого госуправления
По данным Счетной палаты (СП), к началу 2019 года в России накопилось 62,6 тыс. объектов незавершенного строительства, финансирование которых идет из средств федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов. В эти стройки вложено более 4 трлн руб.
Аудиторы подчеркивают, что это агрегированные данные — то есть в них включены и те объекты, которые продолжают возводиться, и те, строительство которых заморожено по разным причинам. При этом количество федеральных и региональных строек, приостановленных более чем на полгода или законсервированных, превышает 4,3 тыс., а вложено в них 260 млрд руб. Это, для сравнения, больше половины бюджета всего национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка предпринимательской инициативы», на который до 2024 года планируют потратить 480 млрд.
По данным СП, большая часть незаконченных строек сосредоточена за пределами Москвы и Санкт-Петербурга, финансировались они за счет как федерального, так и региональных бюджетов. Речь идет о 3774 законсервированных объектах, вложения в которые превышают 204 млрд руб. Откуда берется такое количество «незавершенки»? Просчитались с оценкой стоимости, не учли реальную скорость процедур проектирования и строительства, не справились с непредвиденными обстоятельствами, возникшими при возведении? Дело не только в плохих региональных управленцах, проблемы гораздо глубже.
Проблемы стоимости
Правильно рассчитать стоимость строительства мешает ряд факторов.
Во-первых, стоимость должна считаться по федеральным и территориальным единичным расценкам, которые имеют лишь косвенное отношение к реальному рынку строительных материалов (Минстрой обещает решить эту проблему, но реформа ценообразования перенесена на 2022 год), так как реальный рынок гораздо динамичнее и зависит от многих факторов. Например, от ажиотажного спроса, который возникает при реализации крупных инфраструктурных проектов или больших территориальных федеральных целевых программ, как в случае с ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года». Получается, что конкурс и закупка уже завершены, а рыночная стоимость материалов выросла — начинается процедура увеличения сметной стоимости объекта, и, соответственно, срываются сроки.
Во-вторых, не всегда понятно, кто отвечает за конечный расчет. Существует институт экспертизы строительных проектов. Его основная задача — снизить сметную стоимость любого проекта в угоду пресловутым показателям эффективности. А они в каждом конкретном случае разные. И даже если существенно порезали смету, нужно объявлять конкурсные процедуры.
В-третьих, дальнейшее снижение стоимости строительства объекта (уже с учетом обозначенного выше) происходит во время аукционов по 44-ФЗ (закон о закупках для государственных и муниципальных нужд), так как для государственных строек основным параметром является стоимость, а не качество.
Проблемы управления и финансирования
И это еще не все.
То обстоятельство, что большая часть федеральных средств приходит во второй половине года, давно уже стало «притчей во языцех» для чиновников. Безусловно, в последние годы график финансирования выравнивается, но говорить о решении проблемы пока нельзя. Чтобы не просто получить федеральные средства, а иметь возможность их расходовать, региону необходимо заключить массу соглашений и выполнить огромное количество процедур. А если это полномочия местного самоуправления (например, благоустройство или ремонт дорог), весь механизм нужно прокрутить еще раз.
При этом крупные объекты (а «незавершенка», как правило, это крупные объекты) имеют массу технологических особенностей, которые могут носить если не форс-мажорный, то точно очень непредвиденный характер. Например, на земельном участке, где идет строительство, обнаруживаются исторические ценности и начинаются археологические раскопки. Российское законодательство не предусматривает возможность пролонгировать проект без возврата средств в федеральный бюджет и их заморозки на неопределенный срок. Это проблема не только российская: например, знаменитая Эльбская филармония в Гамбурге строилась вдвое дольше плановых сроков, а бюджет вырос почти в четыре раза. Одним из непредвиденных обстоятельств стало то, что выбранная площадка оказалась местом гнездования птиц. В Германии строгое природоохранное законодательство, и строителям пришлось обращаться за помощью к орнитологам.
Количество объектов незавершенного строительства с использованием средств федерального бюджета могло бы быть гораздо меньше, будь бюджеты регионов и муниципалитетов чуть самостоятельнее. Сейчас существенная доля налоговых доходов концентрируется на федеральном уровне, а в регионы передается в качестве дотаций и субсидий. С одной стороны, это позволяет лучше контролировать расходы. С другой, процедур, чтобы эти деньги получить, нужно пройти значительно больше, а мотивов улучшать региональную и муниципальную экономику остается меньше (деньги ведь все равно заберут). Между тем на местном уровне управляемость реализуемыми проектами могла бы быть гораздо выше.
Наконец, даже если регион/муниципалитет прошел все круги бюрократии и стройка началась, тут же придет сонм проверяющих. Нужно же удостовериться, что бюджетные деньги правильно расходуются. И этих проверяющих так много (включая общественные организации, которые далеко не всегда разбираются в строительстве), что времени на работу просто не остается. Вместо того чтобы работать с подрядчиком и контролировать его, регион/муниципалитет сдает тонну бумаг контролерам.
Проблема цели и результата
Но главная причина таких объемов незавершенного строительства кроется в самой сути существующей системы госуправления. Дело в том, что основным показателем эффективной работы губернатора как в глазах населения, так и для федеральной власти (да и для него самого, конечно), является большое строительство. Кто вспомнит через несколько лет после отставки, что в регионе добились доверия между властью и бизнесом, привлекли квалифицированных специалистов и т.д? Зато перерезанную ленточку на открытии стадиона/театра/метро покажут по региональному и даже федеральному ТВ, поместят на первые полосы газет и точно запомнят. Да и президента или премьера можно привезти к такому объекту во время визита.
Разумеется, стадионы, театры и станции метро важны. Но зачастую это затмевает все остальные, гораздо более реальные цели. Поэтому пока госуправление будет ориентироваться на создание масштабных объектов, а не на упрощение невидимых на первый взгляд норм регулирования, бюджетные деньги неизбежно будут «закапываться» в брошенные стройки.
