Пять вопросов о бюджете

К 2019 году правительство планирует сократить дефицит бюджета до 1,2% ВВП (с ожидаемых 3,9% в 2016-м), не прибегая к повышению налогов и увеличению пенсионного возраста. На фото: премьер-министр Дмитрий Медведев (слева) и министр финансов Антон Силуанов (Фото: Dmitry Astakhov/Sputnik/AP)

После однолетнего бюджета 2016 года правительство решило вернуться к трехлетнему циклу — Минфин считает, что только так можно последовательно и предсказуемо выправить накопленные дисбалансы бюджетной системы. По итогам 2016 года дефицит бюджета может достигнуть 3,9% ВВП, что станет крупнейшим разрывом за шесть лет. Минфин хочет сократить его до 1,2% к концу 2019 года. Возвращение к трехлетнему бюджетному циклу — «может быть, <...> и рановато для сегодняшних условий», признался в среду президент Владимир Путин, выступая на форуме «ВТБ Капитала» «Россия зовет». «Но все-таки определенная доля здорового оптимизма у правительства присутствует, и, безусловно, я его даже поддерживаю», — сказал президент.

Когда будет утвержден бюджет?

Правительство рассмотрит проект трехлетнего бюджета на заседании в четверг, 13 октября. Он должен еще пройти согласование Министерства экономического развития. Проект поступил в Минэкономразвития в среду, «документ прорабатывается», сказала РБК представитель министерства.

Правительство планирует внести проект трехлетнего бюджета в Госдуму 28 октября, сообщил в среду министр финансов Антон Силуанов. К тому времени он вполне может быть скорректирован, правки наверняка будут вноситься и в ходе прохождения через Думу.

Каковы основные параметры бюджета?

Доходы в 2017 году окажутся в номинальном выражении практически на уровне текущего года — 13,44 трлн руб. (см. таблицу). В реальном выражении с учетом инфляции они продолжат сокращаться. Правда, к 2019 году Минфин ожидает роста доходной части до 14,8 трлн руб. — в номинальном выражении это будет исторический максимум. Однако, во-первых, этот планируемый рост отчасти обусловлен слабым рублем, закладываемым в бюджет на 2019 год (71,1 руб. за доллар), тогда как цена на нефть прогнозируется на все три года на уровне $40 за баррель. Во-вторых, доходы бюджета в отношении к ВВП будут снижаться каждый год и в 2019 году упадут до 15% (по сравнению с более 19% ВВП в 2012 году).

Общий объем расходов на 2017 год предложен в размере 16,18 трлн руб., на последующие два года — уже чуть меньше 16 трлн руб. Единственный путь бюджетной консолидации — это сокращение расходов, сказал в среду Силуанов на форуме «Россия зовет». Но получается, что Минфин все-таки больше рассчитывает на рост доходов, чем на экономию в расходах. По сравнению с оценкой ожидаемого исполнения бюджета 2016 года доходная часть к 2019 году возрастает более чем на 1,4 трлн руб., а расходная сокращается на 670 млрд руб. При этом нужно учитывать высокую базу расходов в 2016 году: на финише однолетнего бюджета Минфин решил увеличить расходы с 16,1 трлн до 16,4 трлн руб., а с учетом ожидаемых изменений в так называемой сводной бюджетной росписи, которые не нужно проводить через поправки в закон, — до 16,63 трлн руб.

В результате дефицит бюджета в 2017 году составит 2,74 трлн руб., или 3,16% ВВП, следует из законопроекта. В поправках к бюджету 2016 года, внесенных на этой неделе в Госдуму, Минфин предлагает прописать дефицит в 3,03 трлн руб., но ожидает, что по факту разрыв окажется больше — 3,26 трлн руб. То есть в следующем году бюджетный дефицит может сократиться сразу на 16%.

В 2018 году дефицит бюджета, согласно проекту Минфина, сократится до 2,2% ВВП, а в 2019-м — до 1,2% ВВП.

Дополнительные доходы получится привлечь и без налоговых реформ или повышения пенсионного возраста. «Идеология правительства — не увеличивать налоги», — сказал Силуанов в среду; напротив, возможны изменения с точки зрения облегчения для бизнеса доли прямых налогов. Серьезный рост доходов, на который рассчитывает Минфин, реалистичен, считает профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора РАНХиГС Людмила Пронина. Во-первых, это доход от НДПИ (Минфин подсчитал его на уровне 300 млрд руб. на 2017 год и по 200 млрд в последующие два года), второе — повышение акцизов, а затем в 2019 году вероятно повышение налогов за счет непопулярных мер, говорит Пронина.

Как Минфин собирается финансировать дефицит на трехлетку?

В отличие от 2016 года, когда дефицит на две трети финансируется за счет Резервного фонда, в 2017–2019 годах Минфин предлагает изменить структуру финансирования дефицита в сторону меньшего использования суверенных фондов и большего использования заемных средств. Занимать на внутреннем рынке предлагается по 1,05 трлн руб. каждый год (чистый объем заимствований). Это вдвое больше, чем Минфин планирует занять в 2016 году. Учитывая необходимость погашения в 2017 году госбумаг на 829 млрд руб., Минфину понадобится разместить ОФЗ на сумму почти 1,9 трлн руб.

Из Резервного фонда в 2017 году планируется забрать на финансирование дефицита 1,15 трлн руб., и это значит, что Резервный фонд будет полностью исчерпан. Придется задействовать Фонд национального благосостояния (ФНБ), из которого Минфин хочет потратить 660 млрд руб. в 2017 году. Пик расходования ФНБ придется на 2018 год — 1,14 трлн руб. В результате к концу бюджетной трехлетки в ФНБ останется около 3 трлн руб. (сейчас в нем 4,6 трлн руб.). Пополняться суверенные фонды в этот период не будут — действие бюджетного правила приостановлено до 1 февраля 2020 года.

На 2017 год Минфин устанавливает планку по внешним заимствованиям в $7 млрд, как это было в докризисные годы. Ранее Антон Силуанов объяснял, что в принципе бюджет может обойтись без внешних займов, но нужно поддерживать ликвидность суверенных евробондов. По сути Минфин в 2017 году рефинансирует истекающий долг — к погашению запланированы бумаги на $7,3 млрд. В 2018 и 2019 годах планируется занимать по $3 млрд. Строго говоря, указанные цифры на 2017–2019 годы необязательно предполагают заимствования на зарубежных рынках — это могут быть и займы на российском рынке в иностранной валюте.

Не опасен ли такой объем заимствований?

Правительство будет наращивать объем внутренних заимствований, заявил в среду Силуанов на форуме «ВТБ Капитала». Но делать это, по его словам, нужно осторожно — важно не перегнуть палку, чтобы инвесторы не начали требовать более коротких бумаг и высоких ставок.

Объем совокупного госдолга к концу 2019 года вырастет до 16,6 трлн руб., или 16,8% ВВП (по сравнению с 15% ВВП по итогам текущего года). В 2017 году Минфин планирует разместить на внутреннем рынке бумаги на 1,88 трлн руб. (в 2018 году — 1,6 трлн руб., а в 2019 году — 1,7 трлн). Если геополитические факторы не будут оказывать негативного влияния на финансовые рынки, то, при том что Минфин разместит 1,9 трлн руб., «они совершенно спокойно получат более низкую доходность, которая может оказаться на уровне 7% уже к концу года», говорит главный экономист «ПФ Капитал» Евгений Надоршин. По сравнению с объемом российского ВВП 1,9 трлн руб. это немного, долг «совершенно спокойно» можно удвоить в течение пяти лет, не создав на рынке никаких проблем, считает экономист.

В целом в предстоящем периоде объем госдолга РФ «сохранится на безопасном уровне менее 20% ВВП», отмечается в пояснительной записке к проекту бюджета (есть у РБК).

Сколько расходов засекретят?

Открытая часть бюджетных расходов на 2017 год составляет 13,31 трлн руб. Это значит, что около 18% всех расходов будет засекречено (примерно такая же доля будет приходиться на закрытые расходы и в 2018–2019 годах). Это меньше, чем в 2016 году, по итогам которого уровень закрытости расходов превысит 22% (постсоветский максимум). Более 500 млрд руб. в предстоящие три года Минфин направит​ на «отдельные субсидии» компаниям и организациям, а также на «отдельные межбюджетные трансферты» региональным бюджетам по засекреченным статьям бюджета, следует из законопроекта.

В разрезе функциональных направлений бюджетных расходов больше всего планируется потратить в следующем году на социальную политику — 5,08 трлн руб. (см. таблицу). По разделу «Национальная экономика» планируются ассигнования на сумму почти 2,3 трлн руб. «Национальная оборона» потребует в открытой части бюджета около 950 млрд руб., а с учетом секретных расходов — 2,84 трлн руб. Это на 27% меньше, чем планируется выделить на национальную оборону за 2016 год.

При участии Светланы Бочаровой