Что такое шатдаун в США: механизм, примеры и последствия

Фото: Anna Rose Layden / Getty Images

Содержание:

• Что такое шатдаун простыми словами
• Почему он случается
• Что работает, а что нет во время шатдауна
• Как это влияет на людей и бизнес
• Шатдаун, «потолок госдолга» и дефолт
• Примеры шатдаунов
• Актуальная ситуация в США

Что такое шатдаун простыми словами

Шатдаун (англ. shutdown — «отключение») — это блокировка финансирования госорганов в США из-за непринятия бюджета конгрессом. Он может произойти 1 октября, когда в США начинается новый финансовый год, если до этого времени конгресс не успеет принять закон о бюджете, а президент — подписать его. С этого времени госслужащим грозят принудительные неоплачиваемые отпуска. Но правоохранительные органы и некоторые другие «критические» службы продолжат работу без зарплаты. По закону, принятому в 2019 году, госслужащим задним числом начисляется зарплата за все дни шатдауна. Как правило, шатдауны затрагивают не более 25% федеральных расходов, подлежащих обязательному ассигнованию конгрессом.

Почему шатдаун случается

Конституция США запрещает Министерству финансов выделять средства без принятия парламентом соответствующего закона. А принятый впервые еще в 1884 году и действующий с поправками от 1950-го закон о противодействии дефициту (Autodeficiency Act) запрещает госорганам расходовать средства без санкции конгресса и предотвращает таким образом дефицит федерального бюджета. Поэтому каждая госструктура в США получает финансирование на основании законов о бюджетных ассигнованиях, которые должны быть приняты обеими палатами конгресса и утверждены президентом до 1 октября, когда в США начинается новый финансовый год.

Для финансирования работы правительства нужно принять годовые бюджеты федеральных агентств. Сначала федеральное агентство формирует финансовый запрос и отправляет его в административно-бюджетное управление Белого дома. Там на его основе разрабатываются предложения для президента, которые направляются в конгресс, где распределяются по 12 подкомитетам палаты представителей. Там разрабатываются собственные бюджетные резолюции, которые могут объединяться в комплексный законопроект (англ. omnibus bill, от лат. omnibus — «всем, для всех»), который затем должен получить одобрение двух палат. Как правило, шатдаун случается, если парламентарии не могут вовремя принять законопроект или если президент не успевает подписать или накладывает на него вето (от лат. veto — «запрещаю»).

В случае отсутствия закона о бюджете административно-бюджетное управление Белого дома заранее, как правило за несколько недель, предупреждает госагентства о возможном шатдауне. А каждая структура разрабатывает план работы на случай остановки финансирования и публикует его на сайте административно-бюджетного управления.

Президент не может в одностороннем порядке остановить шатдаун. Единственный способ его избежать — это принять временный закон о финансировании (continuing resolution, CR) в объемах и статьях аналогичного периода прошлого финансового года и на определенный срок, чтобы за это время конгрессмены смогли согласовать и принять закон о финансировании, а президент — подписать его. Иногда для обеспечения бесперебойной работы госструктур требуется несколько таких временных законов. Например, в 2000 году во время интенсивных прений о бюджете конгрессменам пришлось принять десять однодневных CR, чтобы избежать шатдауна. Если и их принять не удается, то шатдаун неизбежен.

Что работает, а что нет во время шатдауна

При шатдаунах госслужащие могут быть отправлены в принудительный отпуск без сохранения зарплаты, им запрещено появляться на работе, пользоваться служебной техникой и т.д. В это время могут закрыться национальные парки и музеи, останавливаются исследования в национальных институтах здравоохранения, а некоторые органы (например, налоговая) прекращают аудиты и инспекции. Управление по делам малого бизнеса прекращает кредитование новых компаний и стартапов, перестают выдаваться новые паспорта и визы. Помимо госслужащих, подрядчики федеральных органов — охранники, уборщики — тоже остаются без оплаты.

Шатдаун по закону не затрагивает госорганы, которые обеспечивают защиту жизни и собственности, а также высших должностных лиц, чья деятельность регламентирована Конституцией. Это касается президента США, конгрессменов, федеральных судей, военнослужащих, федеральных правоохранителей, врачей больниц, финансируемых из бюджета, авиадиспетчеров, сотрудников Управления транспортной безопасности, инспекторов по безопасности пищевых продуктов. При этом каждая структура самостоятельно определяет штат «исключительных» работников, которые должны продолжить работу без оплаты, и тех, кто отправится в неоплачиваемый отпуск.

Продолжают работать механизмы социальной защиты (Medicare, Medicaid, страхование по инвалидности), поскольку выплаты пособий финансируются за счет постоянных ассигнований, не требующих ежегодного продления. Однако рабочие бюджеты отвечающих за это служб зависят от конгресса, и в случае шатдауна их сотрудники могут отправиться в неоплачиваемый отпуск, что может спровоцировать задержки с регистрацией новых получателей пособий и другие проблемы. Продолжит работать и Почтовая служба США, поскольку она финансируется за счет собственных средств. То же самое касается клиник и сотрудников Управления по охране здоровья ветеранов. Однако накануне шатдауна осени 2025-го в этом ведомстве анонсировали приостановку работ по обслуживанию захоронений на кладбищах.

Как это влияет на людей и бизнес

Шатдауны напрямую влияют на госслужащих и членов их семей, которые временно лишаются доходов и сталкиваются с трудностями с оплатой счетов и погашением своих обязательств, а также на компании, которые полагаются на клиентов из госструктур (это касается не только подрядчиков, но и, например, владельцев кофеен и заведений общепита, куда регулярно ходят обедать госслужащие, и т.д.). В региональном разрезе сильнее всего страдают Вашингтон, где расположены многие федеральные агентства и службы, а также штаты Аляска, Монтана, Вайоминг, Мэриленд и Вирджиния, где госслужба занимает существенное место в структуре занятости. При этом в периоды неопределенности по поводу возможного шатдауна подрядчики федеральных агентств могут требовать надбавки за свои услуги.

В частности, при шатдауне 2018–2019 годов 380 тыс. из более чем 2 млн госслужащих были отправлены в неоплачиваемые отпуска, а 420 тыс. работали без зарплаты. Доходы еще около 4,1 млн человек зависели от выплат по правительственным контрактам, которые были в основном приостановлены. Наблюдались перебои в работе ряда госструктур. Например, Минюст США отменил более 60 тыс. слушаний по иммиграционным делам.

При шатдаунах первыми закрываются национальные парки, а в тех, которые остаются открытыми для публики, прекращают работу общественные туалеты, останавливается вывоз мусора. В любом случае Управление национальных парков США рекомендует гражданам на время шатдауна воздержаться от посещения парков из соображений безопасности.

При шатдауне формально растет безработица, поскольку статистика относит отправленных в неоплачиваемые отпуска работников к безработным. Кроме того, шатдауны создают неопределенность для инвесторов: в прошлом шатдауны приводили к задержкам в сборе, обработке и публикации важных данных об экономике, например об уровне занятости (в 2025 году Министерство труда США в своем плане на случай шатдауна планирует оставить на работе только одного из 2 тыс. сотрудников Бюро трудовой статистики).

По подсчетам исследовательской службы конгресса, шатдаун 2018–2019 годов в первой четверти 2019 года обошелся экономике США в $8 млрд, в том числе $3 млрд безвозвратных потерь. В Bank of America тогда подсчитали, что каждые две недели такого «простоя» обходятся экономике в 0,1 процентного пункта роста. А 16 дней шатдауна в 2013-м обошлись США в $24 млрд. Из доклада сената США следует, что шатдауны 2013, 2018 и 2019 годов стоили налогоплательщикам почти $4 млрд. Даже отсутствие шатдауна в случае принятия временного закона о финансировании может неблагоприятно сказываться на экономике, потому что такой механизм не учитывает новые бюджетные приоритеты. В частности, будут продолжать выделяться средства на программы, признанные неэффективными и исключенные из нового законопроекта об ассигновании, а федеральные агентства сталкиваются с трудностями в планировании будущих проектов и программ.

Шатдаун, «потолок госдолга» и дефолт: различия

При достижении лимита госдолга правительство не может занимать средства для оплаты уже согласованных и утвержденных расходов, а в шатдаун правительство не может продолжать работу из-за отсутствия закона о бюджете. В случае же дефолта оказываются под угрозой все федеральные расходы, в том числе обязательные платежи и выплаты держателям облигаций США.

Примеры шатдаунов из истории

В США завершился самый долгий шатдаун: сколько длились предыдущие

Политика

Всего с момента передачи бюджетных полномочий конгрессу и утверждения современных правил принятия бюджета в 1976 году в США было 22 задержки с финансированием, но до 1980-го правительство продолжало функционировать в эти периоды. Однако в 1980–1981 годах генпрокурор США Бенджамин Сивилетти опубликовал серию постановлений, согласно которым у правительственных структур нет полномочий выполнять свои обязанности без федерального финансирования. С тех пор правительство США пережило 15 шатдаунов. В ноябре 1981 года Рональд Рейган в ходе двухдневного шатдауна впервые массово отправил госслужащих в неоплачиваемый отпуск: эта мера затронула 241 тыс. человек и обошлась бюджету в $80-90 млн дополнительных административных расходов. Вновь служащих отстраняли от работы в 1984, 1986 и в 1990-м. С 1990 года все задержки с финансированием, которые продолжались больше нескольких часов, классифицируются как шатдауны.

В последние десятилетия только четыре шатдауна оказались продолжительными и сопровождались отправкой сотрудников в неоплачиваемые отпуска. Самый долгий шатдаун в истории США случился при первом сроке Дональда Трампа и длился 34 дня. Его причиной стали разногласия с конгрессом по поводу финансирования строительства стены на границы с Мексикой. Он начался в полночь 22 декабря 2018-го и продлился до 25 января 2019-го, затронув 800 тыс. из 2,1 млн работников госслужб и агентств. При этом технически он может считаться только частичным шатдауном, потому что пять из 12 законопроектов об ассигновании были приняты и подписаны президентом до истечения дедлайна и работа соответствующих служб не останавливалась.

Также длительные шатдауны случались в 1995–1996 годах при президенте Билле Клинтоне (дважды на 21 и 5 дней), в 2013 году при Бараке Обаме (16 дней) и в 1977–1978 годах при Джимми Картере (пять раз: на 17, 12, 11 и по 8 дней). При Рональде Рейгане правительство останавливалось восемь раз, самая продолжительная пауза длилась три дня.

Актуальная ситуация в США

Весной 2025 года правительство США оказывалось на грани шатдауна. Тогда сенат принял в марте законопроект о финансировании работы правительства до 30 сентября, что позволило избежать приостановки. Но уже в сентябре в США вновь заговорили о возможном шатдауне из-за разногласий сенаторов-республиканцев и сенаторов-демократов. Демократы требовали увеличения расходов на здравоохранение. Их план стоимостью $1,5 трлн предусматривал выделение $350 млрд на продление субсидий в рамках программы Obamacare для среднего класса и отмену сокращения расходов в размере $1 трлн на программу Medicaid. Республиканцы же надеялись, что демократы откажутся от своих требований и пойдут на уступки. В результате 19 сентября сенаторы от обеих партий заблокировали законопроект о краткосрочном финансировании. Поскольку демократы и республиканцы так и не смогли принять резолюцию о временном финансировании, то шатдаун наступил 1 октября в 00:01 по восточному времени (07:01 мск). В вынужденный отпуск временно ушли около 750 тыс. федеральных служащих, также оказались полностью закрыты несколько агентств, включая Министерство образования, Министерство торговли, Министерство труда и Государственный департамент.

В отличие от предыдущих шатдаунов, в этот раз Дональд Трамп и глава административно-бюджетного управления Рассел Воут анонсировали массовые увольнения госслужащих, отправленных в неоплачиваемые отпуска, а Управление по персоналу разрешило этим сотрудникам пользоваться служебными компьютерами для проверки уведомлений об увольнении в электронной почте. Сокращения могут затронуть около 16 тыс. человек. Однако, по данным The Washington Post, высокопоставленные федеральные чиновники в США в частном порядке рекомендовали нескольким агентствам воздержаться от увольнений сотрудников.

При этом шатдаун 2025 года считается частичным, потому что не будет касаться агентств, которые получили финансирование по принятому в июле 2025-го «большому прекрасному биллю», — это военное министерство, министерство, занимающееся внутренней безопасностью, и Федеральное управление авиации.