Агломерация раздора: что мешает союзу Петербурга и Ленобласти

Губернатор Ленобласти Александр Дрозденко и губернатор Петербурга Георгий Полтавченко (Фото: lenobl.ru)

Власти Петербурга и Ленинградской области обозначили важный поворот в истории двух субъектов РФ — необходимость учитывать их взаимное влияние при разработке градостроительных документов получила официальное признание. Недавно Смольный утвердил график подготовки концепции совместного градостроительного развития Петербурга и Ленобласти. Тем самым власти дали понять, что хотят контролировать развитие агломерации, которое пока происходит стихийно. Однако в дальнейшем успех дела вызывает сомнения: благие намерения едва ли будут подкреплены эффективными управленческими решениями, считают эксперты.

От абстрактного к конкретному

Разговор о необходимости координировать действия двух регионов в сфере развития приграничных территорий Петербурга начат не впервые — в том числе и в среде чиновников.

Предпосылки к сотрудничеству мало у кого вызывают сомнение. Тем более, что на уровне бизнеса территория агломерации давно уже рассматривается как единая. Например, многие девелоперы и консультанты в сфере недвижимости считают приграничную зону частью Северной столицы. «Более 90% строящихся многоквартирных домов Ленобласти сосредоточены на территориях, которые, по сути, являются дальними спальными районами Петербурга, — комментирует старший консультант департамента консалтинга компании Colliers International в Санкт-Петербурге Любава Пряникова. — Поэтому при анализе рынка в целом эти территории рассматриваются как часть города, а не как жилые дома в области».

Но до реальной координации на уровне властей субъектов дело до сих пор не доходило. Де-факто тесно связанные территории продолжают строить свои планы порознь. Это приводит к многочисленным проблемам. Главный из базовых вопросов — инфраструктура, считает гендиректор Института «Гипростроймост-Санкт-Петербург» Илья Рутман. «Сегодня Петербург фактически отрезан от Ленобласти — очень мало выездов из города в область, — говорит эксперт. Еще одна проблема — низкий уровень благоустройства районов, подвергшихся «ковровой» застройке. «Безудержное разрастание Петербурга может вылиться в ровное поле бесконечного города, — предупреждает Михаил Кондиайн, заместитель генерального директора архитектурного бюро «Земцов, Кондиайн и партнеры». — В итоге все придет к тому, что на этих территориях будет невозможно жить».

Однако появление технического задания на разработку концепции совместного градостроительного развития Петербурга и Ленобласти во многом меняет ситуацию. По крайней мере сама дискуссия о возможных методах управления сопредельными территориями из категории сугубо абстрактных переходит в категорию сугубо конкретных.

Модели для сборки

Процесс разработки моделей управления территориями, находящимися в разном административном подчинении, запущен и на федеральном уровне. Осенью 2013 года Минрегионразвития создало межведомственную рабочую группу по социально-экономическому развитию городских агломераций. А еще через год появились 16 пилотных проектов, в задачу которых входит отработка базовых механизмов управления городскими агломерациями.

Как сказал, выступая на форуме «Будущий Петербург», член межведомственной рабочей группы и гендиректор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций (АСЭРА) Юрий Кузнецов, практический опыт, полученный за год существования пилотных проектов, показал ряд очевидных выгод, которые могут быть получены при согласованном управлении территориями. Помимо решения наиболее очевидных вопросов (например, организации совместных проектов в сфере дорожного строительства) власти могут объединять свои усилия по привлечению инвесторов на территорию агломерации. «Если позиционировать территорию агломерации как единую, — говорит Ю.Кузнецов, — инвестор будет понимать, что здесь он сможет получить более дешевые участки и одновременно более квалифицированную рабочую силу, которая, как правило, находится в крупных городах».

Экономический эффект проявляется и в более рациональном использовании социальной и инженерной инфраструктуры, продолжает глава АСЭРА. «Котельная, детский сад или больница могут обслуживать население территорий, административно относящихся к разным муниципалитетам, — объясняет Ю.Кузнецов. — Если создание таких объектов будет осуществляться в рамках межмуниципальных проектов, можно получить ощутимую экономию бюджетных средств».

Таким образом, не исключено, что опыт пилотных проектов станет основой модели, которая будет тиражироваться на остальные регионы России.

Симптомы недееспособности

Однако пока работоспособность создаваемых в рамках пилотных проектов механизмов управления агломерациями вызывает скепсис в среде экспертов. Специалисты называют несколько причин сомневаться в эффективности предлагаемых моделей.

Прежде всего, как заметила гендиректор Союза российских городов Александра Игнатьева, полученный АСЭРА опыт не дает готовых решений для так называемых «субъектовых» агломераций — таких, как Москва с Подмосковьем и Петербург с Ленобластью. В данном случае речь идет о самодостаточных регионах, поэтому для объединения усилий нужны особые условия. «Мы хотели, чтобы среди пилотных проектов были агломерации разных типов — межмуниципальные и «субъектовые», — говорит А.Игнатьева. — Однако «субъектовые» пока не сложились».

Еще один повод для сомнений — отсутствие в учрежденных органах управления агломерациями (координационных советах) представителей региональных властей. Пока диалог в пилотных агломерациях идет исключительно на уровне муниципалитетов. «Меня смущает тот факт, что в этих проектах власти субъектов вынесены за рамки создаваемых схем управления», — говорит депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга от фракции КПРФ Игорь Коровин. С точки зрения закона, координационные советы играют роль совещательных органов.

Препятствием к развитию «субъектовых» аголомераций является и различное муниципальное устройство разных регионов. «Муниципальные образования Ленобласти наделены значительными полномочиями, в том числе имеют право выдавать разрешение на строительство, — говорит гендиректор УК «Старт Девелопмент» Сергей Хромов. — В результате агломерацию сегодня формирует именно активная застройка земель муниципальных образований Ленобласти».

У петербургских муниципалитетов объем полномочий гораздо скромнее, поэтому координация усилий по совместному развитию территорий может происходить исключительно на уровне руководства субъектов. «В Петербурге все полномочия сосредоточены у районных властей и властей субъекта, которые по сути заменяют собой муниципальную власть, — говорит И.Коровин. — Пока муниципалитеты в Петербурге ведают только придомовыми территориями, никакой агломерации не получится».

Система встречных мотиваций

На еще одно обстоятельство, из-за которого агломерация в нынешних условиях может не получиться, указывает вице-президент Международной академии архитектуры Андрей Чернихов. По его словам, нынешнее законодательство не позволят объединять бюджеты ради решения общих проблем. «В соответствие с действующим законодательством, если два субъекта захотят совместно профинансировать какой бы то ни было проект, то первыми, кто их посетит, окажутся прокурор и счетная палата, — говорит эксперт. — Эту проблему можно решить только на федеральном уровне».

Впрочем, самое главное препятствие к совместному управлению агломерациями — отсутствие реальных стимулов к сотрудничеству между субъектами федерации. «Экономические стимулы, безусловно, важны, — комментирует руководитель архитектурной мастерской «Матвеев и К.» Игорь Матвеев, — Но существующие правила игры не позволяют устранить главное противоречие — у субъектов больше стимулов к конкуренции, а не сотрудничеству, что, в свою очередь, подталкивает их к независимым действиям». «Главное условие реального взаимодействия — взаимная заинтересованность в сотрудничестве, — соглашается Сергей Хромов. — Для этого надо изменить существующий вектор взаимоотношений между городом и областью. Сегодня это два конкурирующих между собой субъекта, которые соперничают за поступления в бюджет».

Классики русской агломерации

Судя по всему, методом кавалерийской атаки все эти противоречия разрешить не получится.

«Трудно строить какие-то отношения в рамках агломерации, не имея единой идеологии, — говорит Михаил Кондиайн. — На ее создание нужно время, поэтому построить агломерацию, в которой людям будет комфортно жить, нельзя за ближайшие пять-десять лет».

Однако заявленный Смольным график разработки совместной с Ленобластью концепции социально-экономического и градостроительного развития ставит довольно жесткие сроки. Новый генплан города, частью которого должна стать эта концепция, вступит в силу уже в январе 2019 года, что дает очередной повод усомниться в выполнимости поставленной задачи. «Управление агломерацией — это сложное межсетевое взаимодействие, которое пока России совершенно не свойственно, — рассуждает руководитель архитектурного форсайта «Новые города петербургской агломерации» Федор Гаврилов, с которым соглашаются многие опрошенные РБК Петербург эксперты. — Такое взаимодействие невозможно построить в рамках директивной системы, к которой мы привыкли, — оно требует кропотливой разъяснительной работы, а также сбора и анализа информации для принятия эффективных решений».

Понятно, что такую работу не заменишь набором благих пожеланий, основанных на устаревших, созданных на скорую руку социально-экономических стратегиях (чем явно грешит и упомянутое выше техническое задание). Поэтому известное выражение И.А. Крылова «когда в товарищах согласья нет, на лад их дело не пойдет» к петербургской агломерации подходит как нельзя лучше.