Вертикаль пошатнулась: зачем регионам финансовый суверенитет?

Фото: Алексей Смышляев/Интерпресс

Федеральные власти, похоже, впервые всерьез задумались об изменении распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами. Как заявила недавно спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко, действующая сейчас концепция межбюджетных отношений (35% — регионам, 65% — федералам) неправильна. «Нужно больше доходов оставлять все-таки в субъектах федерации, потому что это [нынешняя ситуация] приводит к тому, что руководители регионов теряют мотивацию развития, они больше времени тратят на выбивание денег из федерального бюджета — в виде субсидий, трансфертов, дотаций — нежели на наращивание собственной экономической базы», — сказала она.

Однако, по мнению экспертов, правительство и Совфед могут на самом деле передать регионам часть своих обязательств, главным образом, социальных, с исполнением которых правительство уже не справляется. Это может серьезно ухудшить ситуацию в регионах.

Многие российские губернаторы, особенно из богатых регионов, давно просят руководство страны изменить пропорцию налоговых отчислений. Сейчас в регионах остается в среднем 35% налогов, губернаторы хотят, чтобы у них оставалось больше — хотя бы 50%, как это было еще десять лет назад. Но до сих пор федералы, особенно Минфин, были против. И вдруг губернаторов впервые публично поддержало третье лицо в государстве — В.Матвиенко.

В интервью Общественному телевидению России 18 июня она заявила, что «пришло время менять основы региональной политики», в частности, концепцию межбюджетных отношений. Кроме того, по ее мнению, региональные парламенты должны получить больше полномочий: «Из Москвы все зарегулировать невозможно, такие попытки приводят к плохим результатам», — заявила В.Матвиенко. Она сообщила, что Совфед сейчас вместе с правительством работает над подготовкой нового варианта основ региональной политики.

По словам первого заместителя председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Александра Тарнавского, проблема распределения налоговых поступлений постоянно дебатируется и в его комитете, и в других комитетах Госдумы, и в правительстве. «Консенсуса в этом вопросе нет. Это вопрос во многом политический, — утверждает он. — Для принятия такого решения, о котором говорит Матвиенко, нужно согласие руководства страны. Мне об этом ничего не известно. Как, впрочем, и о самом проекте новой региональной политики. А мимо нас такой проект не пройдет, потому что он влияет на формирование бюджета».

Делят «тришкин кафтан»

В то же время, регионам инициатива В.Матвиенко явно понравилась. Председатель Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга Елена Ульянова не сомневается: «Мы не можем не поддерживать эту инициативу, так как Петербург является регионом-донором». Та же мотивация и у Ленобласти. «Ленинградская область на протяжении свыше десятка лет является регионом-донором, поэтому мы заинтересованы в предлагаемых изменениях», — заявил РБК Петербург заместитель председателя правительства Ленинградской области Дмитрий Ялов.

Директор региональной программы НИСП Наталья Зубаревич считает, что особой пользы от перераспределения «тришкиного кафтана» не будет — серьезных резервов у федеральной власти просто нет. Отщипывать от главного федерального налога — НДС — бессмысленно, потому что он формируется почти исключительно богатыми регионами (Москвой, Петербургом и Московской областью). Об НДПИ и говорить нечего — по аналогичной причине. Немного поможет, если отдать регионам федеральную долю налога на прибыль. Но это всего лишь 2% — и она существенна тоже, главным образом, для благополучных регионов. Гораздо большую пользу принесет оставление у регионов акцизов (на алкоголь, табак, топливо и т.п.). Но кардинально это тоже проблему не решит.

В регионах это, похоже, понимают, но хотят использовать появившуюся возможность и все-таки получить какую-то часть НДС. «Сегодня основой налоговой базы Ленобласти являются налоги на прибыль, на доходы физических лиц и на имущество, — говорит Д.Ялов. — Поступления от НДФЛ и налога на имущество стабильны, а налог на прибыль — очень конъюнктурен. И зависимость регионов от этой конъюнктуры сегодня очень сильна. Поэтому, на мой взгляд, необходимо, прежде всего, стабилизировать налоговую базу субъектов посредствам перераспределения части налоговых поступлений в пользу регионов, например, за счет НДС».

Эффект под вопросом

Однако Н.Зубаревич уверена, что таким способом не удастся улучшить положение неблагополучных регионов. Она считает главной бедой то обстоятельство, что возможности зарабатывать деньги у регионов сильно различаются по объективным причинам — у одних есть нефть, газ или другие высокодоходные полезные ископаемые, а у других их нет; у одних есть развитая промышленность и крупные налогоплательщики, у других нет; одни имеют выгодную геолокацию, другие нет и т.д. Отрегулировать эту проблему путем изменения системы распределения налоговых отчислений, по ее мнению, не удастся. Она обращает внимание на то, налоговая система по Конституции должна быть единой для всех регионов, так что нельзя бедным регионам оставлять больше налогов, а богатым — меньше. Поэтому, если уменьшить долю налогов, поступающих в федеральный центр, то богатые регионы станут еще богаче, а бедные — беднее. Потому что сокращение федеральных доходов, разумеется, будет сопровождаться уменьшением федеральных трансфертов регионам. Но богатые регионы и так их не получают («на жизнь»), а для многих бедных они являются основным источником существования, потому что налоговая база у них очень слабая.

Опасности

Тут, полагает эксперт, кроется еще одна опасность. Инициатива В.Матвиенко, как фактически признала она сама, возникла из-за сильной нехватки средств у федерального правительства (дефицит — порядка 1 трлн рублей). В сущности, под лозунгом повышения доходов регионов, правительство хочет передать им часть своих бюджетных обязательств, с исполнением которых оно уже не справляется. «Но по прежней практике мы знаем, что при такой передаче, средств на исполнение обязательств федералы обычно передают меньше, чем это необходимо. Нет оснований полагать, что в данном случае правительство поступит иначе (у него же нет денег). А это значит, что положение регионов не улучшится, а еще больше ухудшится», — считает Н.Зубаревич. Практику передачи федералами в регионы государственных обязательств без адекватного финансирования в администрации Петербурга подтверждают. «Нам были переданы отдельные федеральные полномочия, не обеспеченные средствами федерального бюджета. По нашим оценкам, в 2015 году сумма расходов на такие полномочия составила около 12 млрд рублей», — сообщила РБК Петербург Е.Ульянова.

Председатель КЭПиСП усмотрела еще один «подводный камень» в идее налогового перераспределения: «Очень важно, чтобы перераспределение налогов происходило за счет изменения процента распределения, а не перевода налогов из федерального в региональные, так как в последнем случае у руководителей субъектов возникнет искушение предоставления дополнительных налоговых льгот для повышения конкурентноспособности и привлечения инвесторов, что в краткосрочном периоде может привести к снижению налоговых доходов и, соответственно, большему дефициту, который все равно будет покрываться за счет средств федерального бюджета».

Д.Ялов, похоже, разделяет опасение коллеги. Более того, он считает, что вероятное усиление конкуренции за инвесторов еще больше ухудшит положение слабых субъектов РФ. «Необходимо максимально избежать деструктивной налоговой конкуренции регионов. Сегодня субъекты получили возможность до 0% снижать налоговые ставки для контрагентов по специальным инвестиционным контрактам. Сильные регионы, обладающие финансовыми возможностями, в том числе Ленинградская область, смогут предоставить такие условия бизнесу. А субъекты, ситуация в которых более сложная, будут заведомо проигрывать», — объяснил он РБК Петербург.

Лучше дать права

Улучшать экономическое положение регионов, по мнению Н.Зубаревич, следует совсем другим способом. Надо увеличивать саму налогооблагаемую базу регионов, а для этого необходимо стимулировать их самостоятельное экономическое развитие. Она согласна с В.Матвиенко, что при нынешней системе у региональных властей не хватает мотивации для развития. Однако, по мнению Н.Зубаревич, это происходит не потому, что в регионах остается мало налогов, а из-за нехватки у них полномочий для принятия важных экономических решений. «Сейчас власти регионов должны все согласовывать в Москве: лицензии на добычу чего бы то ни было, разрешения на приход иностранных инвесторов. Каждое министерство по своим субсидиям строит регионы — указывает им, что надо делать. Надо все эти согласования отменять», — уверена эксперт.

Систему федеральных трансфертов, по ее мнению, следует сохранить, потому что это весьма эффективный способ помогать неблагополучным регионам. Надо только давать больше свободы регионам при их расходовании. Сейчас федералы сами определяют, на что регионы должны тратить получаемые из Москвы средства. «Хотя бы половину трансфертов надо давать в виде дотаций на выравнивание [бюджетной обеспеченности регионов — ред.], которые регионы имеют право тратить по своему разумению, — считает Н.Зубаревич. — Сейчас доля таких трансфертов не превышает 25%». 20 — 25 регионам поможет оставление у них 2% налога на прибыль. «Очень поможет введение прозрачной системы распределения средств от акцизов», — уверена эксперт.

Очень важно, по ее мнению, навести порядок в системе распределения трансфертов между регионами. «Сейчас кто смел, тот и съел. И дело не в Чечне — с ней хотя бы все понятно. Но почему одни области России получают больше, чем другие — без бутылки не разберешься. Эта система крайне непрозрачна, -утверждает Н.Зубаревич. — Должны быть прозрачные, понятные правила распределения». Ну и конечно, надо сокращать социальные расходы. «Они сильно раздуты. Не по средствам, — согласна Н.Зубаревич с большинством независимых экспертов. — Впрочем, регионы их по-тихому уже рубят».

Раскол элит

Инициативу В.Матвиенко как Н.Зубаревич, так и А.Тарнавский считают несвоевременной. «Абсолютно уверена, что менять налоговую систему власти сейчас не будут. Потому что любая турбулентность будет ухудшать и без того тяжелое положение регионов. Да они сейчас и сами навряд ли хотят таких изменений — они больше полагаются на федеральные трансферты, — считает Н.Зубаревич. — Они просят лишь, чтобы трансферты перечислялись равномерно в течение года, а не в ноябре, как делает Минфин, порождая кассовые разрывы в регионах».

А.Тарнавский также считает, что руководство страны вряд ли согласится на такую реформу. Правда, аргументы у него другие. «Это создает угрозу единству страны. В нынешней непростой политической ситуации никто не захочет расшатывать централизованную систему, — уверен А.Тарнавский. — Все и так боятся раскола элит. Никому не нужно, чтобы региональные элиты вели себя слишком самостоятельно».

Кроме того, он считает, что регионы с новыми задачами не справятся и отвечать все-равно придется федеральному центру. В силу этих причин он призывает не преувеличивать важность инициативы В.Матвиенко. «Я не отношусь к этому ее выступлению серьезно», — заявил он РБК Петербург.