Глава ФАС И.Артемьев: "Если закон о ФКС вступит в силу — растащат все, что есть"

Накануне Дня конкуренции, который проводит в России ФАС (в этом году — в Ростове-на-Дону 7-8 сентября), глава ведомства Игорь Артемьев рассказал корреспонденту "РБК daily" о прошлом и будущем госзаказа, о том, как трудно в России выжить независимой рознице, когда появится биржевой комитет на рынке нефтепродуктов и почему для развития конкуренции лучше иметь десять крупных компаний, чем тысячу маленьких.

"Растащат все, что есть"

— 1 сентября Минэкономразвития представило свою версию законопроекта о Федеральной контрактной системе (ФКС). ФАС же готовит свой вариант модернизированного 94-ФЗ (закон о госзакупках). Почему получилось, что для одной системы подготовлено сразу два закона?

— Давайте сначала разберемся, откуда берется спор. Вся система госзаказа сейчас состоит из Бюджетного кодекса (нормы планирования и размещения денежных средств, за которые отвечает Минфин), закона о размещении гос­заказа (94-ФЗ) и Гражданского кодекса, на основании которого заключаются контракты. К тому же кроме ГК сейчас существует огромное число постановлений правительства, направленных на развитие норм кодекса.

Более полугода назад правительство подписало план о создании ФКС, под которым стоят подписи министра финансов Алексея Кудрина, министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной и моя. Все мы сказали: "Да, федеральной контрактной системе быть". Тем более что никто в ее необходимости и не сомневается — страна уже 20 лет планирует ее создать. Все профильные ведомства были согласны, что поправки необходимо внести и в БК, и ГК, и в сам 94-ФЗ, особенно учитывая необходимость модернизационной составляющей в законе. Поэтому в рамках плана Минфин направил правки в Бюджетный кодекс, мы — в 94-ФЗ, а Минэкономразвития занимается Гражданским кодексом.

Вдруг Минэкономразвития заявляет, что собирается готовить отдельный закон о ФКС, который должен прийти на смену всех трех этих составляющих. Я как юрист не понимаю, как можно под госзаказ создать параллельные Гражданский и Бюджетный кодексы. Это очень опасная вещь, потому что нормы ГК и БК, как нормы кодексов, должны действовать непосредственно и быть взаимоувязанными. Зачем Минэкономразвития нужно создавать свой законопроект о ФКС — я не представляю. В этом и есть спор.

— Как вы можете оценить то, что получилось у коллег?

— Сбылись наши негативные прогнозы и ожидания. Во-первых, закон предполагает, что чиновник не будет ограничен в выборе способа торгов. Расширение выбора в весьма коррумпированной системе, в которой мы живем, — и последствия понятны: "откат" и произвол. А предложение о такой форме "тендера" как сбор конкурентных предложений у меня вообще вызывает сожаление. Лично для меня конкурентные переговоры и воровство — очень близкие понятия. Возможно, этот инструмент мог бы быть эффективным в Швейцарии или Германии сегодня, но только не у нас.

В законе о ФКС таинственным образом исчезло определение твердой цены. Это значит, что после тендера цена контракта может быть пересмотрена. Тогда зачем вообще прописывать все процедуры торгов, если твердую цену можно так легко пересматривать? Это профанация.

Также мы не можем согласиться с установлением любых квалификационных требований к участникам, с произвольным отклонением заявок участников, с произвольным изменением условий контрактов, процедурами с заведомым ограничением конкуренции. Мы ведь конкурентное ведомство.

Есть еще в законе просто смешной пункт: если цена снижается на 25%, то аукцион останавливается и поставщики должны свое снижение немедленно обосновать. Что это за обоснования, кто и как их будет проверять? А если три компании в тендере "упадут" на 25% и ниже, кто из них победит? Кто лучше представит обоснование?!

Такие капиталоемкие вещи, как строительство, будут выведены из-под электронных аукционов. Это значит оставить триллионы рублей на конкурсах, где результаты торгов зависят от абсолютно субъективных факторов!

Сколько будет площадок и будут ли они электронными — непонятно. Их может быть не пять, а, скажем, 40. Реализовать контроль за деятельностью 40 площадок практически невозможно.

— Законом вводится довольно большой блок — прогноз и планирование закупок. Как вы его оцениваете?

— Идея неплохая, но в описанном виде больше похожа на систему Госснаба в СССР. Поэтому я думаю, что в таком виде это вряд ли будет работать.

— Закон о ФКС предполагает упразднение 94-ФЗ. Чем это грозит?

— В развитие 94-ФЗ сейчас принято более 30 актов правительства. Это означает, что новый закон сделает эти акты недействующими. А это формула расчетов баллов в конкурсах, определение важных номенклатурных перечней того, что идет на электронный аукцион и т.д. МЭР предполагает, что новый закон вступит в силу через год после его принятия. Но за год переделать все эти акты правительства невозможно.

В-общем, вся система госзаказа, строившаяся за последние пять лет, полностью уничтожается. И мы возвращается в "славный" 2005 год, только с еще худшими предпосылками — общий уровень коррупции в стране с того времени, по моим ощущениям, увеличился. Я не понимаю стремления камня на камне не оставить от системы, не имеющей аналогов в мире и, выбрав один из худших образцов того, что можно было сделать в Германии 15 лет назад (где совершенно иная ситуация с коррупцией), предложить сделать в XXI веке в России.

— Когда вы представите свою версию закона?

— Мы вынесем ее на общественное обсуждение 13 сентября.

— В системе координат госзаказа два закона не уживутся. Как будет регулироваться спор?

— Я думаю, что правительство вновь будет обеспокоено спором регуляторов. Первый вице-премьер Игорь Шувалов предполагает, что мы вместе соберемся и постараемся сблизить наши позиции. Мы, собственно, на это и рассчитываем — на здравый смысл.

Я уверен, что министр экономического развития Эльвира Набиуллина искренна в своем стремлении сделать систему госзакупок лучше, чего не скажешь о других идеологах разработки нового законопроекта о ФКС.

Мы будем выступать против принятия закона о ФКС и упразднения 94-ФЗ. Я надеюсь, что президент и председатель правительства не поддержат эту версию закона в том виде, в котором она представлена сейчас МЭР. Но если все же это случится и закон вступит в силу, то через три года мы схватимся за голову, — растащат все, что есть.

С другой стороны, от закона есть и несомненная польза. Проект закона о ФКС активно будут поддерживать в том числе и те, чьи интересы были ущемлены принятием 94-ФЗ, который является жестким антикоррупционным законом и значительно снизил возможности для коррупции в сфере госзаказа. Интересно будет на это посмотреть.

Тонкая антимонопольная настройка

— В начале августа ФАС предупредила публичных людей быть сдержаннее в своих прогнозах о повышении цен. Пока обошлось простым предупреждением. Может ли такое правило принять законодательный вид?

— Да, в третьем пакете мы предлагаем ввести институт предостережений, очень похожий на институт предостережений, существующий у прокуратуры России. Запретить давать ценовые прогнозы мы предлагаем именно тем лицам, которые связаны с конкретной отраслью и своими прогнозами могут дать сигнал рынку, что делать. Подобное законодательство существует и в Европе, и в США.

Нужно понимать, что это ни в коей мере не подменяет и не ущемляет свободу слова: журналисты могут давать свои прогнозы, эксперты, прямо не связанные с бизнесом, с ассоциациями, — свои. Но вот люди, входящие, к примеру, в топливную ассоциацию, давать прогнозы не могут. Точно так же директор фабрики по производству швейных машинок не может говорить о том, сколько будет стоить швейная машинка через полгода. Это нужно для того, чтобы сами производители, бизнес-ассоциации да и вообще люди, которые кровно заинтересованы в выгодном сбыте того или иного продукта, не раскручивали ценовую спираль.

— А какие санкции для "накрутчиков" вы предлагаете ввести?

— Предупреждение и штраф. Размер штрафа будет еще обсуждаться у Игоря Шувалова, но я думаю, что это будет сумма до 50 тыс. руб.

— Ждут ли нас в ближайшее время новые поправки в третий антимонопольный пакет? Каких сфер они будут касаться? Довольны ли вы получившимся документом?

— Основные вопросы были уже решены первым и вторым пакетом — они в целом гармонизировали российское законодательство и привели его в соответствие с общемировыми практиками. Благодаря им теперь Россию за рубежом воспринимают как страну с современным антимонопольным законодательством. Поэтому нас включают в разные мировые рейтинги.

Третий антимонопольный пакет — это тонкая настройка уже действующего механизма и попытка убрать еще не вполне понятные бизнесу формулировки. В частности, мы даем жесткое понятие картеля, корректируем в пользу бизнеса многие практики — уменьшаем количество бумаг, которые нужно предоставлять для отчетности или по сделкам слияния-поглощения. Это сотни тысяч документов.

Вообще причиной появления третьего антимонопольного пакета явились замечания международных экспертов в области антимонопольного регулирования, которые мы получили по итогам представления доклада о состоянии конкуренции в России на Комитете по конкуренции в ОЭСР. Дело в том, что Россия начала процесс вступления в эту влиятельную организацию, и нам была предоставлена честь первыми сделать свой доклад на профильном комитете ОЭСР. Поэтому последние поправки — это, если хотите, реализация самых последних достижений, которые в мире случились буквально год назад. Плюс мы учли пожелания российского бизнеса и смягчили некоторые нормы закона там, где излишне закрутили гайки при принятии "второго антимонопольного пакета".

— Значит ли это, что антимонопольное законодательство в России будет постоянно меняться, подстраиваясь под мировой опыт?

— Я бы не очень хотел, чтобы законодательство менялось так же быстро, как менялось доселе. Я считаю, что дальше законодательство должно быть очень консервативным, поэтому никаких больших пакетов в будущем мы не предусматриваем. У правительства тоже подобных намерений нет. Но какие-то точечные настройки могут постоянно производиться, ведь жулики всегда очень быстро адаптируются к ситуации и находят пути обхода законодательства. И нам приходится на эти выпады постоянно отвечать.

— А когда в третьем антимонопольном пакете будет поставлена жирная точка?

— Надеюсь, что до конца года. Первое чтение состоится в Госдуме 9 сентября. Но уже ко второму чтению у нас припасено около 40 поправок — от ассоциации юристов, организации "ОПОРА России", РСПП. Их нужно будет провести через правительство, на что понадобится еще некоторое время. Поэтому мы ожидаем, что второе и третье чтение состоится не раньше ноября—декабря.

— ФАС России недавно получила три звезды из пяти в рейтинге антимонопольных ведомств. Согласны ли вы с таким результатом?

— Мы довольны, потому что до 2006 года Российская Федерация с точки зрения развития конкуренции не котировалась вообще. Кстати, ни одно государство СНГ, кроме нас, сейчас туда не входит. Мы попали в рейтинг лишь после принятия первого антимонопольного пакета, который очень похож на европейское законодательство. Так мы вошли в семью самых передовых антимонопольных органов (а их в мире около 140). Заняв 19-е место из 140, мы очень довольны результатом. Особенно с учетом того, что Запад не очень любит ставить Россию на высокие места. Я желаю всем нашим ведомствам оказаться хотя бы на такой позиции. Это будет большой прорыв в системе взаимопонимания между Россией и зарубежным миром.

— А что нужно для того, чтобы получить пять звезд?

— У меня есть ощущение, что и пяти звезд можно добиться, но до этого еще очень далеко. У нас очень много трудностей, связанных с государственным механизмом. Хотим мы этого или нет, при таком разгуле коррупции в стране нам пять звезд не поставят. Все понимают, что Федеральная антимонопольная служба подвержена тем же порокам, что и другие госмеханизмы. Когда меня спрашивают, есть ли в ФАС коррупция, отвечаю: конечно же есть. Но не такая большая, как в других организациях. Мы, наверное, единственные, кто проводит независимые социологические опросы о коррупции внутри службы и публикует их результаты на сайте.

— И какой же уровень коррупции в ФАС?

— Последний опрос показал, что 7% предпринимателей анонимно утверждают, что они давали взятки сотрудникам ФАС или слышали об этом от своих друзей.

— Кстати, о коррупции. Сейчас воровство при госзакупках оценивается в 1 трлн руб. Вы согласны с такой оценкой?

— Откуда взялась сумма в 1 трлн, мне трудно сказать. Но то, что это точно сотни миллиардов, я согласен. Дело в том, что очень долго в нашей стране все делали вид, что существует законодательство о госзакупках. Действовал указ президента Бориса Ельцина о предотвращении коррупции в госзакупках, который можно было очень легко обойти.

С этого года мы добились внедрения общенационального сайта, была сделана ставка на электронные аукционы, которые объективно уменьшают коррупцию. Если взять стартовые цены, по которым госслужащие с 2006 по 2010 год закупали продукцию, и если взять цены, которые получились в результате торгов и по которым был заключен контракт, то сумма этих разниц составит 1 трлн 200 млрд руб. Это космическая цифра. На эти деньги зарплату учителям и врачам повысить можно и привести их на уровень нормальной жизни. И я утверждаю, что без 94-ФЗ все эти деньги были бы чиновниками украдены. А благодаря ему эта цифра осталась в виде экономии в бюджете.

Сколько бы ни кричали наши оппоненты, 94-ФЗ сделал для борьбы с коррупцией больше, чем все остальные законы. Поэтому он вызывает такую злость и неприятие. При этом я не говорю, что он лишен недостатков. Главный из них заключается в том, что жулики очень быстро находят лазейки, а мы вынуждены вырабатывать новое противоядие. Поэтому так много поправок вносится в этот закон. Но это в принципе касается любого закона.

Нефтяники снова сговорились

— С начала бензинового кризиса многим независимым операторам рынка пришлось закрыть свой бизнес. В каком положении они находятся теперь?

— Нас сейчас очень беспокоит факт, что крупные компании пытаются уничтожить независимую розницу. Они под разными предлогами не поставляют на независимые АЗС достаточный объем бензина. Мы уже возбудили 72 дела по регионам — и, уверяю, каждое из них закончится оборотным штрафом. Потом будут судебные разбирательства, которые продлятся год-полтора. Но мы их заставим считаться с независимыми операторами.

Недавно мы встречались с топливными союзами многих регионов — ситуация поистине ужасна. Похоже, что нефтяные компании имеют сговор на уничтожение независимой розницы. Мы постараемся этого не допустить всеми силами ФАС, и в ближайшее время реализуем комплекс мер по борьбе с этим произволом.

Раньше схема вытеснения с рынка была следующей: ВИНК продавала своим АЗС топливо по 20 тыс. за тонну, а независимым АЗС — по 28 тыс. за тонну. За это по антимонопольному закону с ВИНК взимался штраф от 1 до 15% от оборота компании. В течение 2009—2010 годов мы пытались научить компании жить по правилам. В некоторых случаях это удалось. Но что делают они теперь? Говорят, что у них мало бензина, и просто не продают бензин независимой рознице, а продают только своим заправкам. В результате независимые продавцы бензина вынуждены закрываться. Есть еще и третья хитрая схема: ВИНК продают топливо по, допустим, 20 тыс. "своим" посредникам, не связанным в ВИНК формально. Последние перепродают его уже по 28 тыс. независимым поставщикам. Но мы будем ловить все схемы. Хотя уже сейчас становится понятно, что 72 дела — недостаточно, чтобы окончательно научить ВИНК соблюдать правила конкуренции.

— На каком этапе принятия находится законопроект о недискриминационном доступе к ГТС Газпрома, разработанный ФАС?

— К сожалению, на том же самом уровне, что и был. На моей памяти документ дорабатывался пять раз. Газпрому постоянно удается его успешно блокировать, и у меня нет больших надежд на то, что этот документ будет в ближайшее время подписан. Не знаю, уж какие аргументы приводит Газпром, но он защищает примитивный монополизм и абсолютно неэффективные правила игры. Даже в правительстве нет единого мнения по поводу правил игры, поэтому некоторые считают, что закон не нужен. Мы этим разочарованы.

— ФАС возбудила дела против двух нефтепродуктовых бирж — МБНК и СПбМТСБ. Как продвигаются дела, какие максимальные санкции к руководителям бирж могут быть применены?

— Возбуждение дел было связано с действиями прежнего руководства. Сейчас мы находимся в процессе согласования новых руководителей биржи, которые должны отстаивать интересы граждан и правительства, а не монополистов.

Виновные в любом случае будут наказаны. Законодательно мы можем применить штраф в 50 тыс. руб. на физлицо. Но более существенным наказанием может стать их дисквалификация: теоретически суды могут запретить занимать любые руководящие должности "деятелям", особо прославившимся в работе на нефтепродуктовых биржах и нарушившим антимонопольное законодательство. Возможно, мы будем добиваться именно этого.

— Когда, по мнению ФАС, можно будет отметить оборот топлива Евро-2 на российском рынке?

— Правительство сейчас собирается вернуть в оборот топливо невысоких степеней очистки. Это должно произойти до 6 сентября. Дело в том, что в последние 15 лет нефтяные компании обманывали российское правительство. Лишь ЛУКОЙЛ и "Газпром нефть", и то в недостаточной степени, занимались модернизацией своего производства. Все писали о модернизации 15 лет — и это было вранье. Вскрылось это недавно. И поэтому сегодня без бензина низких марок мы не в состоянии обеспечить растущий спрос народного хозяйства России. Иначе нам грозит дефицит и, как следствие, повышение цен.

— Когда будет создан биржевой комитет на рынке нефтепродуктов? Кто войдет в его состав?

— Принято решение правительства, и его, надеюсь, поддержит новый руководитель Санкт-Петербургской биржи. Пока последний наберет новую команду — это займет не меньше месяца, — мы будем разрабатывать план действий. Если в этом году будет создана нормативная база для него, то уже со следующего он начнет работать.

Еще предстоит решить, под чьей шапкой биржевой комитет будет функционировать. Либо это будет связка ФСФР + ФАС + Минэнерго, либо это будет комитет, который представляет рыночные структуры — независимых продавцов, ВИНК и регуляторов, конечно, — прообразом может быть модель, которая создана на рынке электроэнергетики.

— Как вы считаете, не приведет ли к монополизации авиарынка инициатива Росавиации по допуску к регулярным авиаперевозкам только тех авиакомпаний, у которых есть не менее десяти лайнеров?

— Если говорить о конкуренции, то в качестве иллюстрации к данной ситуации можно привести такой пример: допустим, есть тысяча маленьких авиационных компаний. Хорошо ли это для конкуренции? Конечно, хорошо. И десять больших авиационных компаний тоже могут создать благоприятную почву для конкуренции. И даже, как ни странно, простые расчеты и опыт показывают, что конкуренция между десятью крупными компаниями сильнее, чем между тысячей маленьких. Крупные компании могут привлекать гораздо больше дополнительных ресурсов, чаще обновлять состав, большое внимание уделять вопросам безопасности.

А когда у вас всего лишь три пилота, вы не можете держать стационарный пункт или позволить купить специальный тренажер для совершенствования навыков пилотов. У вас просто нет на это денег. Поэтому, как ни странно, антимонопольный орган не будет возражать против того, чтобы в отношении безопасности правительство принимало такие меры. С другой стороны, мы будем внимательно следить, что там будет в отношении излишних и в особенности избирательных барьеров.

— Несколько месяцев назад ФАС выявила картельный сговор производителей хлора, причем было заявлено, что нарушителей может ждать уголовное преследование. Были ли возбуждены уголовные дела?

— Следственные комитет и МВД эти уголовные дела уже возбудили. Однако я воздержусь от дальнейших комментариев — за ними лучше обращаться в правоохранительные органы.

— Длившийся несколько лет спор по поводу стоимости поставок хлористого калия для российских потребителей заставил ФАС разработать Правила недискриминационного доступа на рынок хлоркалия. Сейчас ФАС собирается создать аналогичный свод правил для рынка апатитового концентрата. На каких еще рынках могут быть применены подобные принципы регулирования?

— Думаю, что свод правил для апатитового концентрата мы завершим к концу года. Это товар дефицитный, имеет хороший экспортный потенциал, поэтому существует определенная проблема поставок на внутренний рынок. Мы должны позаботиться о том, чтобы все потребители, которые в своих производственных циклах используют эти минералы, имели к ним доступ.

Если говорить о других рынках удобрений, то хлористый калий и апатитовый концентрат, пожалуй, два самых дефицитных вида сырья. Мы пока думаем этим ограничиться.

— В течение нескольких последних лет в промышленности было создано несколько крупных холдингов-монополистов (ОАК, ОСК, UC Rusal, ГК "Ростехнологии", "Уралкалий" и т.д.). Не привело ли это к ухудшению конкурентной среды?

— Конечно, это сужает конкурентную среду. Но дело в том, что у нас была совершенно нестандартная ситуация. Формирование ОСК или ОАК было вызвано острой необходимостью. В полубандитские 1990-е годы разворовали все, что можно. Станки за рубеж за валюту продавали, совершенно не думая, что без них цеха не могут работать. Воры и жулики на таких предприятиях процветали и, продав цеха за бесценок, переезжали за рубеж.

Когда правительство осознало масштабы бедствия, оно решило всех подвести под единый холдинг, чтобы хотя бы провести инвентаризацию. В оборонке ситуация была вообще ужасной — из-за закрытости этой отрасли общество вообще не видело, что там происходило. Поэтому, создавая ОАК, нужно было собрать не только "живые" предприятия, но и "мертвые", чтобы хоть как-то их реанимировать. Мы как антимонопольный орган прекрасно понимали, что иного пути в то время не было.

Сейчас мы всегда предупреждаем, чтобы завод, выпускающий продукцию двойного назначения (и оборонного, и гражданского), не включали в холдинги. То есть мы выступаем против так называемой вертикальной интеграции, заменяя ее вертикальной кооперацией. Мы очень многие предприятия спасли от вхождения в такой холдинг. Иначе бы каждый винтик, шпунтик или балочка были бы основанием для включения в холдинг — а это бы привело к монополизму.

Вместе с тем дальнейшая монополизация рынков может нести серьезную угрозу конкуренции. У нас спутники, а порой и ракеты, улетают не туда, в том числе из-за монополизма. Это классический монополизм, когда люди имеют большие заказы, оборонный заказ растет, правительство выделяет все больше и больше денег, а качество не растет, потому что нет реальной конкуренции. Я думаю, что мы еще придем к тому, чтобы создать новых конкурентов в этой системе. Отойдя от последствий бандитизма 90-х годов, в XXI веке мы вынуждены думать, как создать конкуренцию в этой сфере.

— Рост мировых цен на металлы и сырье в конце 2010-го — начале 2011 года спровоцировал волну конфликтов между потребителями и производителями металлов. ФАС завела несколько дел в отношении производителей металлов и угля. Каковы итоги этих расследований?

— Все дела практически закончены, штрафы наложены и в большей части взысканы. Это сотни миллионов рублей. Например, взыскан штраф в отношении ОАО "НТМК" в размере 40 млн руб. В ближайшее время будут вынесены постановления о наложении штрафа на компанию "Распадская", "Южкузбасуголь" и ГОК "Ванадий". Общая сумма штрафа составит примерно 400 млн руб.

— Ожидается, что до конца года будет продано 75% акций крупнейшей дочки РЖД — ПГК. Правительство решило, что претендовать на этот актив могут только профильные инвесторы, имеющие опыт операторской деятельности и парк не менее 15 тыс. вагонов. Насколько такие требования отвечают принципам свободной конкуренции?

— То, что у нас есть не одна, а две грузовых компании, — это требование ФАС. Нам удалось убедить правительство в том, что у нас должно быть как минимум две грузовых компании. Сейчас, когда происходит продажа ПГК, мы фактически будем иметь два частных блока и один государственный. Таким образом, у нас будет сразу три мощных структуры (причем одна пока еще находится в стадии консолидации), которые будут конкурировать между собой. Согласитесь, это лучше, чем одна РЖД.

Когда же возник вопрос о том, нужно ли выдвигать квалификационные требования по количеству вагонов и какими они должны быть, мы считали эту меру достаточно спорной. Не стоило поднимать столь высокую планку. ФАС предлагала уменьшить ее в два-три раза. Но в правительстве было решено, что все-таки нужно сохранить то предложение, которое было выдвинуто Минтрансом — а это значит ограничить круг участников пятью-шестью компаниями.

Но хочу сказать, что это нефатально. Просто правительство хотело иметь в качестве покупателя крупную компанию, которая заведомо умеет оперировать сравнимым с ПКГ количеством вагонов. Это точка зрения, которая имеет право на жизнь, и сейчас, когда правительство подписало распоряжение, его нужно выполнять.