Антимонопольщики совершили «дорожную революцию» в Ленобласти

Руководитель Ленинградского УФАС России Александр Плетешков (Фото: lenobl.fas.gov.ru)

В 2015 году Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (УФАС) произвело своего рода революцию в сфере дорожного строительства в Ленобласти. УФАС признало незаконной всю сложившуюся систему распределения госзаказов на ремонт дорог и, соответственно, отменило большинство дорожных конкурсов, проведенных или объявленных в 2015 году.

Это решение принуждает областные власти принципиально изменить правила игры в этой сфере. Соответственно, радикально изменится рынок дорожных работ. Традиционные подрядчики вряд ли смогут теперь контролировать дорожный госзаказ. Значительную его часть получат новые компании, ранее не имевшие доступа к госконтрактам. Все это несомненно приведет к переделу рынка.

В течение 2015 года руководимое Александром Плетешковым УФАС вынесло 17 решений, заблокировавших практически все аукционы и конкурсы по ремонту дорог в Ленобласти, на общую сумму порядка 3,5 млрд рублей. Самым известным, вызвавшим грандиозный скандал, стало решение УФАС об отмене 14 аукционов на текущий ремонт дорог в 14 районах Ленобласти на общую сумму 2,2 млрд рублей. Комитет по дорожному хозяйству Ленобласти совместно с комитетом госзаказа Ленобласти пытались оспорить это решение в суде. Но безуспешно — суд поддержал антимонопольщиков. Несмотря на то, что закон требует подчиняться решениям ФАС, областные госзаказчики сделали это с большим опозданием и лишь в девяти случаях. В результате дорожно-ремонтная кампания 2015 года в Ленобласти оказалась сорванной.

«Чиновники правительства Ленобласти меня прямо обвиняли в срыве дорожно-ремонтной кампании 2015 года, — говорит глава УФАС А.Плетешков. — Хотя я считаю, что кампанию сорвали они сами, когда проводили конкурсы с нарушениями законодательства. Я понимаю, что чиновники действовали в рамках сложившейся системы. Но она противозаконна».

Манипулирование условиями

Чаще всего претензии УФАС к комитету были связаны с тем, что при формулировании условий конкурсов и аукционов чиновники выставляли требования, не предусмотренные законодательством РФ о техническом регулировании и которые, по мнению специалистов УФАС, могли выполнить только заранее проинформированные фирмы. В частности, чиновники требовали применять нестандартные (не укладывающиеся в дорожный ГОСТ) асфальто-бетонные смеси. В техническом задании они прописывали особые, внегостовские, требования к компонентам смеси (минеральному порошку, битуму и т.п.).

Комиссия УФАС пришла к заключению, что такое дополнительное к ГОСТу требование ограничивает конкуренцию. Как пояснил А.Плетешков, это требование выполнить трудно, потому что заводы обычно производят смеси, руководствуясь ГОСТом. Чтобы при выполнении госзаказа применить смесь, отличающуюся от ГОСТа, дорожностроительной компании необходимо заранее договориться с заводом о ее производстве в нужном объеме, а для этого надо задолго до аукциона (конкурса) знать, какой именно состав смеси потребует госзаказчик и в каком объеме ее нужно поставить. К тому же, сделав предварительный (до начала торгов) заказ заводу, компания рискует нарваться на неустойку, если проиграет торги и смесь не понадобится. Понятно, что у «своей» компании такая проблема не возникает.

Такое требование, как утверждают в УФАС, противоречит закону о контрактной системе (ФЗ-44), поскольку он позволяет устанавливать дополнительные требования только к предмету закупки (в данном случае — к асфальто-бетонной смеси), но не к его компонентам. Как утверждает А.Плетешков, ссылаясь на свое профильное образование нефтехимика, в ГОСТе упомянуты смеси самых разных составов и всегда можно выбрать смесь, адекватную климатическим и другим условиям, чтобы обеспечить требуемое качество дорожного покрытия. «Если строго соблюдать ГОСТ, то смесь будет качественной, — уверен А.Плетешков. — И вообще, я утверждаю, что можно качественно строить и ремонтировать дороги без нарушений законодательства».

Игра в прятки

Борьба УФАС с комитетом по дорожному хозяйству продолжалась на протяжении всего 2015 года. Недовольные компании продолжали жаловаться в УФАС, которое всякий раз выносило предписание госзаказчику привести документацию об аукционе в соответствие с требованиями закона о контрактной системе. Однако предписания систематически не исполнялись. Напротив, как утверждает А.Плетешков, комитет продолжал проводить аукционы и конкурсы в своей манере. «Комитет по дорожному хозяйству Ленинградской области не только не прислушивался к призыву антимонопольного ведомства соблюдать нормы действующего законодательства, но и пытался «заигрывать» с исполнением предписаний, когда через два-три дня после внесения предписанных заказчику изменений в аукционную документацию нарушения чудесным образом возвращались обратно», — говорится в пресс-релизе Ленинградского УФАС.

Комитет госзаказа Ленобласти поддержал коллег из комитета по дорожному хозяйству и они вместе выступили с опровержением позиции антимонопольщиков, заявляя, что ГОСТы носят лишь рекомендательный характер и ФЗ-44 (закон о контрактной системе) позволяет устанавливать дополнительные требования.

Эту позицию поддержал и глава ФКУ «Севзапуправтодор» Валентин Иванов: «Мы тоже выставляем более жесткие требования, по сравнению с ГОСТом. Прописанных в нем требований недостаточно. При том же ГОСТе одно покрытие будет служить лет десять, а другое развалится через два года. ФЗ-44 отнюдь не запрещает устанавливать более жесткие, по сравнению с ГОСТом, требования к асфальто-бетонной смеси. Более жесткие требования влияют на затраты подрядчика, на цену работ, но никак не на конкуренцию. Любая компания в принципе может выполнить наши требования. Если кому-то это невыгодно или не по силам — не надо участвовать в конкурсе».

Суд поддержал

Отстаивая свою точку зрения, дорожные чиновники решили создать судебный прецедент. Они подали иск в арбитражный суд, прося его отменить одно из решений УФАС — по жалобе ООО «Империал». Однако сначала первая инстанция, а затем и вторая поддержали антимонопольщиков. 20 августа Арбитражный суд Петербурга и Ленобласти отказал комитету в удовлетворении его иска к УФАС. Судья полностью поддержала позицию УФАС, подтвердив, что ФЗ-44 не позволяет устанавливать требования к компонентам асфальто-бетонной смеси и что такие требования неправомерно ограничивают конкуренцию среди участников торгов.

«Анализ документации показал, что заказчиком установлены требования не к товарам, а к компонентам товаров, — записала она в своем решении. — …В данном случае следует признать, что сформированные заказчиком требования к объекту закупки привели к неправомерному ограничению участия в закупке». К такому же результату, как утверждают в УФАС, приводит применение госзаказчиками и других хитростей, среди которых — необоснованное укрупнение лотов, когда, например, в один лот объединяют ремонтные работы дорог, расположенных в сотнях километров друг от друга в разных районах области.

Комитеты обжаловали это решение в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд. Свое решение эта инстанция еще не вынесла.

Систему придется менять

Практика работы УФАС в дорожной, да и в других сферах, приводит А.Плетешкова к печальному выводу: «Приходится признать, что на сегодняшний день государственные и муниципальные заказчики в Ленобласти полностью дискредитировали институт аукционов и конкурсов по закону о контрактной системе. В большинстве случаев заказчики используют этот институт не в целях выявления наилучших условий поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг, а в целях устранения конкурентной среды». При отсутствии конкуренции важнейшая цель торгов — снижение цены закупки — как правило не достигается. Эта закономерность полностью подтвердилась в нашей истории. В четырех случаях из девяти, когда госзаказчики сумели избежать грубых нарушений и довели торги до конца, в финале каждый раз оставалась лишь одна компания — ЗАО «АБЗ-Дорстрой» либо ООО «ЭСКО». Снижение цены составило в этих случаях от 0,5% до 1,5%. В тех же пяти случаях, когда до финала были допущены пять-шесть компаний, цена понижалась на 17,75% — 25%.

Госзаказчикам не удалось сэкономить и на самых крупных в этом году подрядах на реконструкцию: аукционы по двум участкам дорог в окрестностях Гатчины на общую сумму свыше 1 млрд рублей выиграло ООО «АБЗ КОТЛЫ» со снижением начальной цены 1% и 0,5%. Впрочем, и в этих аукционах УФАС нашло типичные нарушения.

Пока длились споры и судебные разбирательства сроки начала дорожных работ откладывались — вместо отводимых законом на аукционы 20 — 30 дней они растянулись на пять месяцев. Дорожно-строительный сезон практически завершился, невыполненные ремонтные работы придется переносить на 2016 год, так как зимой ремонтировать дороги невозможно. В результате ремонтную кампанию в Ленобласти можно считать сорванной — дороги остались неотремонтированными в нужные сроки.

В то же время, твердая позиция УФАС, поддержанная судами (УФАС в 2015 году выиграло 85% судов), переворачивает всю систему госзаказа по крайней мере в дорожной сфере. Заказчиков лишили лазейки, которую они использовали для того, чтобы отдавать госконтракты по дорожным работам определенным фирмам. Дорожным чиновникам придется перестроить всю свою работу. Как это, между прочим, пришлось сделать их петербургским коллегам в 2014 году в результате аналогичных претензий петербургского УФАС.