Выборы губернаторов: как действует муниципальный фильтр

В России 14 октября 2012г. впервые после восьмилетнего перерыва пройдут губернаторские выборы. В свое время кто-то видел в них основу самоуправления на местах, а кто-то - самоуправство и сепаратизм.

Как отмечали первые лица государства, возвращение к выборам губернаторов могло стать возможным только с выходом российского общества на новый уровень развития. Конечно, окончательно судить о том, что произойдет с институтом губернаторов и как изменилось общество, можно будет не скоро, но некоторые наблюдения имеются уже сейчас.

Сегодня можно наблюдать, как действует самый спорный элемент приближающегося плебисцита - муниципальный фильтр (кандидаты должны собирать подписи депутатов от местного самоуправления), и делать первые выводы о том, отражает ли этот фильтр политические предпочтения населения или служит интересам региональных властей.

Разведка боем

В соответствии с новым законом, выборы проходят в тех регионах, где до конца года истекают сроки полномочий губернаторов. Правда, вступлению закона в силу предшествовала масштабная подготовка: в некоторых субъектах РФ президентскими указами были назначены новые губернаторы, что дало им карт-бланш на пять лет. Так, в Московской области Сергей Шойгу сменил Бориса Громова, у которого в этом году завершался срок полномочий.

В результате под действие закона попали лишь четыре региона - Амурская, Белгородская, Брянская и Новгородская области. Позднее выборы были назначены в Рязанской области, т.к. губернатор Олег Ковалев досрочно заявил о сложении полномочий. Свое решение он мотивировал тем, что хочет с помощью голосования обеспечить более высокий уровень доверия жителей региона. При этом, по словам губернатора, нелегкое решение о досрочной отставке было согласовано с президентом.

Таким образом, выборы губернаторов пройдут всего в пяти из 83 регионов России. При этом в их числе нет ни одной области или республики, которые принято называть "сложными" или "ключевыми" - речь идет о Москве, Санкт-Петербурге и национальных республиках.

На мысль об экспериментальном характере выборов наводит и скромный состав участников, желающих занять губернаторские кресла оказалось не так много. На должности глав пяти регионов в целом претендует только 21 кандидат: в Амурской, Брянской и Белгородской областях - по четыре кандидата, в Новгородской - трое, в Рязанской - шестеро.

В плане выдвижения кандидатов можно заметить ряд закономерностей. Повысить уровень доверия с помощью выборов рассчитывает не только глава Рязанщины Олег Ковалев, но и его коллеги из остальных четырех регионов - Олег Кожемяко, Евгений Савченко, Николай Денин и Сергей Митин (главы Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской области соответственно). Все они выдвинуты партией "Единая Россия". Другая партия, кандидаты от которой участвуют в выборах во всех пяти регионах - ЛДПР.

Претенденты от КПРФ борются за губернаторский пост лишь в трех регионах - Амурской, Брянской и Рязанской областях. Четвертая парламентская партия, "Справедливая Россия", участвует в выборах только в Амурской области. Кроме того, в выборах участвуют все партии старой гвардии, существовавшие до принятия нового закона: "Яблоко" - в Брянской области, "Патриоты России" - в Новгородской и Белгородской, "Правое дело" - в Белгородской и Рязанской.

На долю новых партий приходится всего два кандидата. Оба выдвинуты в Рязанской области, один - Партией пенсионеров России, второй - "Новой Россией". Из других новых партий кандидата выдвинула только Республиканская партия России - Партия народной свободы (ПАРНАС) в Амурской области, однако ее кандидату было отказано в регистрации.

Говорим "муниципалитет" - подразумеваем "государство"

Голосование еще впереди, но главная интрига нынешней кампании, пожалуй, не в этом. В каждой из пяти областей позиции губернаторов выглядят достаточно сильными. Между тем на сегодняшний день вполне можно судить о том, как сработал муниципальный фильтр, вызвавший много споров еще во время обсуждения и принятия законов. Очевидно, что именно это обстоятельство, а не отсутствие ярких кандидатов и финансовых возможностей (по крайней мере, в некоторых случаях) привело к такому незначительному количеству претендентов на губернаторские должности.

Напомним, что от кандидатов требуется собрать подписи определенного количества муниципальных депутатов для выдвижения кандидатуры на выборах в губернаторы (в разных регионах их уровень составляет от 5% до 10%). Из регионов, где в октябре пройдут выборы, самый высокий фильтр установлен в Новгородской области - 10%, самый низкий - в Белгородской - 5%. В Рязанской, Амурской и Брянской областях он составляет 7%.

Муниципальные депутаты в России формально являются органом самоуправления и не входят в систему государственной власти. Однако собственные источники финансирования муниципалитетов покрывают лишь часть их бюджетных расходов, зачастую весьма незначительную. В результате работа местного самоуправления в основном финансируется из регионального бюджета. При этом губернатор и региональные законодательные собрания оказываются ответственными за распределение средств между муниципалитетами.

Поскольку практически во всех регионах губернаторы являются членами "Единой России", а большинство в региональных заксобраниях также принадлежит к этой партии, вступление в "ЕР" и ее поддержка становится наиболее выгодной стратегией для муниципальных депутатов. Таким образом, их зависимость от областного центра весьма велика.

В результате в ходе нынешней кампании часть кандидатов уже окрестили муниципальный фильтр губернаторским - подписи соберут только тем, на кого укажет глава региона. Как проходил сбор подписей в Брянской области, рассказывал в ЦИК РФ кандидат в губернаторы от "Справедливой России" Вячеслав Рудников, которому было отказано в регистрации.

"В отношении "Яблока" абсолютно предвзятая позиция. Это организация, которая в Брянской области практически не присутствует. Но они собрали очень быстро подписи, и сын господина Пономарева (Андрей Пономарев, кандидат в губернаторы Брянской области от партии "Яблоко") является помощником ныне действующего губернатора. Что касается ЛДПР, подписи собирались по прямому указанию в самые последние дни", - рассказал В.Рудников. А в пресс-службе отделения КПРФ по Амурской области уже после регистрации удивлялись тому, что их кандидата поддержали не только коммунисты, но и некоторые из муниципальных депутатов "Единой России".

Представители ЛДПР также высказывали опасения относительно того, что подписи собирают "кому надо", такие заявления звучали на митинге сторонников партии в Рязани. Однако кандидатам удалось собрать необходимое количество подписей во всех пяти регионах, где пройдут губернаторские выборы. Такой успех на фоне неудач других парламентских партий заставляет вспомнить о тесном союзе ЛДПР с "Единой Россией", который сложился в Государственной думе в весеннюю сессию и, судя по началу политического сезона, продолжает действовать сейчас. В то же время лишь один кандидат от "Справедливой России", которая в последнее время находится в жесткой оппозиции к власти, преодолел муниципальный фильтр (в Амурской области).

В итоге на этапе сбора подписи и их проверки отсеялись 10 человек - около трети от общего количества выдвинутых, причем в одном случае кандидат даже не пытался собирать подписи (Сергей Пузиков в Амурской области). Еще в трех случаях кандидаты просто не представили в областные избиркомы подписи и иные необходимые для регистрации документы (кандидаты от "Справедливой России", "Яблока" и "Коммунистов России" в Рязанской области). В остальных - избирательные комиссии установили, что кандидаты не представили необходимого количества подписей в свою поддержку. Обычно это происходило после выявления определенного количества недействительных подписей.

Неконституционное меньшинство

Представление о том, насколько муниципальный фильтр помог "расчистить поле", чтобы губернаторы смогли обеспечить себе более высокий уровень доверия за счет процедуры голосования, может дать сравнение итогов регистрации кандидатов с уровнем поддержки политических партий на выборах в Госдуму в декабре 2011г. Сразу надо оговориться, что совсем объективным такое сопоставление не будет: в Госдуму выбирали партии, на выборах губернатора голосуют за человека. Например, в Рязанской области одним из главных конкурентов в борьбе за пост главы региона считался Игорь Морозов, представляющий партию "Патриоты России", которая на выборах в Госдуму получила в регионе лишь 1,2% голосов. Однако на какие-то тенденции эти данные вполне могут указать.

Начать можно с того, что причины "расчищать поле" есть. В двух регионах из пяти, где пройдут выборы, "Единая Россия" в декабре 2011г. получила менее 40% голосов (в Новгородской области - 35,3%, в Рязанской - 39,8%, в Амурской - 43,5%, Белгородской - 51,2%, Брянской - 50,1%).

В Новгородской области, где уровень поддержки "ЕР" на выборах в Госдуму был слишком низким, действие муниципального фильтра особенно заметно. Региональный закон о выборах губернаторов здесь еще летом этого года установил самый высокий возможный уровень поддержки, требуемый для регистрации кандидата - для прохождения регистрации им было необходимо собрать подписи 10% муниципальных депутатов. В результате отсеялись кандидаты от "Справедливой России", которая на выборах в Госдуму получила 28,2% голосов и КПРФ (на выборах в Госдуму - 19% голосов). Всего "ЕР", ЛДПР и "Патриоты России", кандидаты от которых участвуют в выборах губернатора, в декабре 2011г. получили 47,8% голосов. Таким образом, более половины (52,2%) участников голосования в декабре 2011г. на выборах оказались без своего кандидата. В то же время в соперниках у действующего губернатора Новгородской области Сергея Митина остались кандидат от ЛДПР (11,6% в декабре 2011г., меньше всего из парламентских партий), и "Патриоты России" (0,9% в декабре 2011г.).

В других регионах итоги фильтрации не такие поразительные. На втором месте по отсеву Белгородская область. За партии, чьи кандидаты прошли муниципальный фильтр ("ЕР", ЛДПР, "Патриоты России", "Правое дело"), на выборах в Госдуму проголосовали 62,3% жителей области. За те, чьи кандидаты не прошли - 37,7%. Впрочем, КПРФ и "Справедливая Россия" здесь даже не пытались выдвигать кандидатов, выразив сомнения в успешном прохождении муниципального фильтра.

В Рязанской области партии, чьи кандидаты участвуют в выборах, в декабре 2011г. получили 79,2% голосов, не прошедшие - 20,8%, в Брянской - 86,1% и 13,9% соответственно. Наиболее репрезентативный по отношению к политическим предпочтениям жителей региона состав участников сложился в Амурской области - 94% и 6% на выборах в Госдуму за партии прошедших и не прошедших муниципальный фильтр кандидатов соответственно. Это единственный регион, где в борьбе за губернаторское кресло участвуют все парламентские партии.

Муниципальный фильтр не только может помочь в устранении наиболее опасных конкурентов, но и лишает "своих" кандидатов значительную часть жителей региона (как видно из приведенных цифр, в отдельных случаях - до половины). Очевидно, что политические предпочтения, высказываемые жителями при тайном голосовании, не соответствуют предпочтениям муниципальных депутатов, которые находятся в тесной зависимости от областных властей и вынуждены выступать в поддержку кандидатов публично. По итогам кампании два ее участника (Ольга Ефимова от КПРФ в Новгородской области и Сергей Пузиков от ПАРНАСа в Амурской) заявили о намерении оспорить закон о выборах губернаторов в Конституционном суде.

Вместо заключения

Первая губернаторская кампания получается спокойной, но очень показательной. При допуске кандидатов от оппозиционных партий в борьбе за пост главы региона командные высоты остаются в руках государства. Применение муниципального фильтра вызывает определенные вопросы: даже если согласиться с его существованием, процедура сбора подписей нуждается в доработке. Однако даже его уместность может быть поставлена под сомнение, ведь к участию в голосовании оказались не допущены представители партий, в том числе парламентских, которые пользуются серьезной поддержкой среди населения регионов.

Владимир Костырев, РБК