Каждый шестой документ правительства в 2021 году оказался непубличным

Фото: Олег Яковлев / РБК

В 2021 году на официальном интернет-портале правовой информации было опубликовано около 83% актов правительства, следует из данных, которые проанализировал глава АНО «Информационная культура» Иван Бегтин. Всего в 2021 году правительство приняло 3027 распоряжений и 2397 постановлений, из них 937 документов остались непубличными, подсчитал он.

Данные собраны с сайта официального портала publication.pravo.gov.ru и охватывают период с 2014 по 2021 год. Число непубличных актов правительства Бегтин определял, исходя из нумерации опубликованных: так, если на портале находится распоряжение № 3027 (максимальный номер за 2021 год), то это означает, что за год их было подписано не менее этого числа.
«Основание подхода в том, что нумерация документов в большинстве органов власти сквозная и начинается с начала года. Тем самым номер последнего публично принятого документа можно считать числом принятых документов», — пояснил РБК Бегтин. При этом реальное число актов может быть больше в случае, если последними оказались непубличные нормативно-правовые акты. Ранее данные о «нормативной нагрузке» эксперт опубликовал в своем Telegram-канале.

Непубличными чаще были распоряжения правительства, а не постановления. В частности, в 2021 году доля публичных распоряжений составила 75,5% (по данным Бегтина, это минимум с 2014 года) против 91,8% публичных постановлений.

Постановления касаются широкого круга общественных проблем и принимаются по наиболее важным государственным вопросам. Они носят универсальный характер. Распоряжения, в свою очередь, направлены на регламентацию оперативных вопросов и часто бывают индивидуального характера — адресованы одному органу или лицу, пояснил РБК доцент департамента политики и управления НИУ ВШЭ Андрей Ларионов.

По сравнению с 2020 годом публичность документов снизилась на 6% по распоряжениям и незначительно (0,7%) по постановлениям. Однако говорить о единой тенденции к уменьшению публичности с 2014 года нельзя — так, например, рекорд по количеству непубличных постановлений зафиксирован в 2018 году.

РБК направил запрос в пресс-службу правительства.

Какие документы могут быть непубличными

Обязательному публикованию подлежат правительственные акты, затрагивающие, во-первых, права, свободы и обязанности человека, во-вторых, статус юридических лиц и, в-третьих, статус органов исполнительной власти, пояснил РБК Андрей Ларионов. Поэтому, если какой-либо акт под эти критерии не подпадает, власти не обязаны его публиковать, пояснил он. Однозначно к публикации запрещены только документы, содержащие государственную тайну.

Под критерии «обязательной публикации» чаще подходят постановления, так как именно они устанавливают обязанности для неограниченного круга лиц и затрагивают права граждан. Это объясняет их бóльшую долю публичности по сравнению с распоряжениями, сказал Ларионов. Распоряжения же часто имеют внутриорганизационное значение и не содержат обязательных для исполнения всеми норм — следовательно, и доля официально неопубликованных выше.

Правительство не публикует распоряжения частного и технического характера, которые, в частности, дает конкретным предприятиям или органам управления, отметил в разговоре с РБК профессор кафедры административного и информационного права РАНХиГС Виталий Юсупов.

Доля непубличных документов в 2021 году увеличилась из-за роста распоряжений — значит, оперативных, внутриведомственных распоряжений стало больше, делает вывод Ларионов. Это свидетельствует о возросшем количестве актов, не связанных со статусом граждан и организаций, считает он.
«Документы распространяются по органам власти, определяют бюджетное финансирование, назначение должностных лиц, создание информационных систем и многие другие вопросы, но все это внутригосударственная повестка, — полагает Бегтин. — В то же время публичные нормотворческие документы тоже растут количественно и бумажно, но их доля снижается».

Собранные данные позволяют проследить рост количества выпускаемых правительством распоряжений и постановлений, отметил в разговоре с РБК директор по исследованиям ЦПУР Михаил Комин. За шесть лет их ежегодный объем вырос больше чем на треть, заметил он, и «на этом фоне снижение доли публично доступных документов на 4–6% не выглядит катастрофой», хотя соответствует общему тренду на большую закрытость ведомств.

«Гораздо хуже, на мой взгляд, то, что продолжает пополняться список ведомств и структур, которые не обязаны публиковать свои госзакупки: в 2021 году к Минобороны, ФСБ и СВР добавились Росгвардия и ФСО, — отметил Комин. — Расширились возможности по изъятию информации из государственных реестров, также в прошлом году своим приказом № 379 ФСБ фактически ввела дополнительную категорию информации, сбор которой ограничен, в дополнение к категориям сведений гостайны, секретных сведений и сведений для служебного пользования».

ФСБ отнесла к подобной информации, к примеру, данные из сферы обороны и космической отрасли, в частности, о финансовых проблемах «Роскосмоса».

Общее количество страниц как распоряжений, так и постановлений правительства в 2021 году достигло рекорда с 2014 года — 12 тыс. страниц и чуть более 34 тыс. соответственно.

Суммарный объем актов правительства ежегодно растет с 2016 года. В 2016 году все годовые распоряжения занимали 9819 страниц, в 2018-м — 8534, в 2020-м — почти 11 тыс. Объем постановлений в 2016 году составлял чуть более 12 тыс. страниц, в 2018-м — уже 17 тыс., в 2020-м — 27 тыс.

По мнению Виталия Юсупова, рост объема актов — «естественный и положительный» процесс. «Это говорит о том, что правительство заполняет то пространство общественных отношений, которое по каким-то причинам не было урегулировано», — считает он.

Андрей Ларионов, в свою очередь, связывает увеличение постраничного объема с общим увеличением общественных отношений. Новые технологии создают новые сферы, которые государство начинает регулировать, например цифровые активы, персональные данные и т.д. «Регуляторная политика вслед за новыми явлениями тоже начинает увеличиваться в объеме, и количество актов увеличивается», — заключил эксперт.