Великобритания ужесточит контроль за исполнением санкций по примеру США

Премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон (Фото: Getty Images)

​Британские власти задумались о пересмотре своей политики в области применения международных санкций: это значит, что контроль за исполнением действующих санкций против России может стать жестче. За образец может быть взята американская структура OFAC, которая держит в напряжении все банки мира.

Инициатива с возможными далеко идущими последствиями оказалась запрятана в стостраничном бюджетном плане на 2015 финансовый год (.pdf), представленном министром финансов Великобритании 18 марта, и уместилась в одном коротком параграфе: «Правительство пересмотрит структуры внутри казначейства, отвечающие за исполнение финансовых санкций, и свою работу с правоохранительными органами, чтобы обеспечить полное соблюдение этих санкций, при существенных наказаниях для тех, кто их обходит. Этот пересмотр учтет уроки от структур в других странах, включая управление по контролю за иностранными активами (OFAC) министерства финансов США».

Предполагаемые изменения зависят от того, останется ли у власти Консервативная партия Дэвида Кэмерона по итогам парламентских выборов 7 мая 2015 года (сейчас тори идут вровень с лейбористами с рейтингом по 34%, по данным BBC Poll of Polls). Инициатива не связана с санкциями в отношении какого-то конкретного государства, но если будет реализована, может в той или иной степени затронуть европейский санкционный режим в отношении России, считают опрошенные РБК международные юристы.

«Ревизия будет посвящена тому, как повысить эффективность по всем действующим и будущим санкционным режимам», — сообщил РБК представитель минфина Великобритании. Он уверяет, что речь не идет об изменении самого подхода к санкционной политике (Великобритания как следовала, так и будет следовать санкционным решениям и регламентам Евросоюза или ООН)  — «только об оптимизации работы внутри казначейства и взаимодействии с другими ведомствами». Но даже такие изменения могут оказаться весьма существенными, заявили РБК юрист Рид Уиттен из Sheppard Mullin и старший партнер Zaiwalla & Co. Сарош Зайвалла, а упоминание OFAC — влиятельного игрока глобальной санкционной политики США — явно не случайно, уверены они.

Бюджету выгодно

После того как минюст США в 2007–2008 годах начал активно преследовать нарушения закона о противодействии коррупции за рубежом (FCPA) и в 2011–2012-м довел штрафы по этой статье до рекордных уровней, Великобритания последовала этому примеру и приняла аналогичный, очень жесткий закон о взяточничестве (Bribery Act), напоминает Уиттен из Sheppard Mullin. «Возможно, теперь Великобритания обратила внимание на крупные взыскания по санкционным делам минфина и минюста США и увидела возможность извлекать прибыль из ужесточения контроля и за соблюдением санкций», — рассуждает он.

С ним согласен партнер Peters & Peters, соавтор блога о европейских санкциях Майкл О’Кейн: «Возможно, правительство хочет ужесточить наказания в отношении нарушителей санкций, учитывая, что в Великобритании штрафы за это в настоящее время существенно ниже, чем у американского OFAC».

В британском бюджетном документе прямо указано на перспективу «существенных наказаний» для тех, кто обходит санкции. В США угроза крупных штрафов сама по себе удерживает фирмы от злоупотреблений санкционными лазейками, но «текущий британский подход менее агрессивный и более компромиссный», — говорит О’Кейн. Партнер французской юрфирмы SYGNA Partners, профессор международного права Жан-Марк Тувенэн (представлял иранские банки в суде ЕС) добавляет: контроль за британским финансовым сектором давно опирается на принцип саморегулирования — «частным игрокам финансовой системы оставлено право оценивать с большим запасом самостоятельности, как правильно достигать целей, обозначенных законом».

«Возможно, теперь Великобритания считает, что такой подход в отношении финансовых санкций не работает, настало время по-настоящему принуждать к исполнению экономических санкций, введенных Евросоюзом», — рассуждает Тувенэн.

Под давлением США

Сарош Зайвалла, отстаивающий интересы иранского банка Mellat в судах Великобритании и ЕС по делам о санкциях, уверен, что британское правительство находится под давлением Соединенных Штатов, которые настаивают на более строгом контроле. Он напоминает: в деле банка Mellat британские власти действовали в связке с правительством США. Правительство Великобритании может пересмотреть банковское регулирование и потребовать от своих банков и иностранных банков, работающих в Соединенном Королевстве, более строгого режима комплаенса, предполагает Зайвалла.

«Возможно, США оказали определенное дипломатическое давление на Великобританию, чтобы Лондон повысил действенность своих санкционных правил», — соглашается Рид Уиттен. Прямая отсылка к OFAC как к ведомству, чей опыт Великобритания собирается учесть, подтверждает давно известный факт, что британские власти часто «работают рука об руку с США в вопросе экономических санкций», добавляет Тувенэн.

Но представитель британского минфина подчеркивает, что казначейство не собирается брать на себя ту же роль, что OFAC выполняет в США. «OFAC делает много вещей, которые мы в казначействе сейчас не делаем. Но мы заинтересованы в том, чтобы учиться на передовом опыте других стран с целью продолжать совершенствовать применение финансовых санкций от начала до конца», — заявил РБК представитель казначейства.

«Британское казначейство располагает отличным послужным списком в работе над политикой финансовых санкций и их применением», — уверяет он. Но Жан-Марк Тувенэн не исключает, что иностранные финансовые компании могут злоупотреблять статусом Лондона как глобального финансового хаба и некоторой лояльностью британских властей. Тем временем США продолжают преследовать европейские банки, в том числе британские, за обход американских санкционных режимов. С 2009 года штрафам были подвергнуты Lloyds, Barclays, Standard Chartered, HSBC и RBS (причем RBS на 80% принадлежит британскому правительству).

Последствия для России

Великобритания как член Евросоюза исполняет все санкционные решения и регламенты ЕС, в том числе относящиеся к России и Украине. «Пересмотр [обозначенный в бюджетном плане на 2015/16 финансовый год] будет посвящен тому, как казначейство может наиболее эффективно исполнять финансовые санкции, включая санкции ООН или ЕС», — заявил РБК представитель британского минфина.

Евросоюз принимает обязательные для всех своих участников решения по санкциям, но оставляет каждой стране право самой контролировать исполнение санкций (включая интерпретацию положений, не проясненных в общеевропейских документах) и назначать меру ответственности за нарушения. Поэтому можно сказать, что в ЕС фактически действует не один санкционный режим, а 28 и российские компании (например, «Роснефть») уже сталкивались с различиями в подходах стран ЕС к одним и тем же санкциям.

«Предлагаемые изменения могут привести к тому, что правительство Великобритании станет преследовать британские и другие компании, ведущие бизнес в России, за санкционные нарушения, — замечает Рид Уиттен. — Если органам, ответственным за принудительное исполнение санкций, предоставят больше ресурсов и свободы действий, это может оказать сковывающий эффект (chilling effect) на деловые отношения между Великобританией и Россией». При этом если Британия начнет блюсти исполнение санкций более жестко, чем другие страны ЕС, это может стать стимулом для бизнеса, работающего «на грани» запрещенной и дозволенной деятельности, перемещаться в другие европейские страны. Власти наверняка учтут этот риск, считает юрист, поэтому постараются избежать драматических изменений.