Новый баланс: как поправки в Конституцию повлияют на иерархию власти
Внесение президентом пакета поправок в Конституцию стало любопытным эпизодом российской истории, вполне отражающим особенности сложившегося у нас за последние 20 лет политического режима.
Поправки в трех корзинах
Поправки к основному закону легко распределяются по трем корзинам. В первую можно поместить те, что, в сущности, ничего не меняют в нашей политической реальности. Они либо являются воспроизведением, полным или с дополнениями, норм, уже предусмотренных законами, либо вносят в эту реальность вполне косметические изменения, вроде утверждения Думой министров, не относящихся к силовым, то есть ключевым в российских условиях, и консультаций с Советом Федерации по поводу последних.
Вторая корзина — поправки, усиливающие зависимость высших судов от администрации президента. Судьи, вероятно, должны стать еще более уязвимыми: их можно будет уволить по инициативе главы государства, а формально по решению Совета Федерации.
Но, судя по всему, запущен был процесс правки Конституции ради другого — создания нового института. В третьей корзине для законодателей и остальных граждан припасен особый подарок, о смысле и характере которого пока трудно судить, — Государственный совет. В том, как об этом органе говорил председатель комитета Думы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников, сквозило определенное уважение к монархической традиции, в рамках которой подобный орган с совещательными функциями, Государственный совет, созданный императором в 1810 году, действовал в ХIХ — начале ХХ века. Но ничего определенного по поводу его места и роли в первой четверти ХХI века сказано не было.
Думается, все остальные поправки должны стимулировать голосование именно за эту новеллу.
Дублер президента
Характерно, что во время принятия проекта поправок в первом чтении сколько-нибудь серьезной дискуссии по поводу смысла и места Госсовета в системе разделения властей в Думе не наблюдалось. Обсуждение заняло менее двух часов, после чего 432 депутата проголосовали «за». Голосов «против» и воздержавшихся не было.
А ведь это весьма серьезный шаг — вносить в сложившуюся и предусмотренную Конституцией систему разделения властей новый элемент. Ч. 1 ст. 11 действующей Конституции установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Эта статья находится во второй главе Основного закона и относится к числу защищенных, которые могут быть изменены только по решению Конституционного собрания, закон о котором так и не принят. Это, впрочем, не значит, что государство не может заниматься строительством новых структур, нацеленных на выполнение новых задач. Но роль каждого из названных органов власти, пока они упомянуты в конституционной норме, не может быть изменена или ослаблена до степени подмены их другими органами, формируемыми уже на других принципах. Ст. 11 идет в Конституции сразу за статьей, устанавливающей принцип разделения властей, а значит, перечисленные органы образуют систему, которую недопустимо разрушать.
Да, в российских условиях разделение властей было постепенно подменено иерархией, на вершине которой находится глава государства. Но если мы все же говорим о конституционном праве и роли ст. 11, то хотя бы формально будущий Государственный совет не должен ей противоречить, не должен менять установленную Конституцией систему разделения властей.
И до сих пор, пока он остается сугубо совещательным органом при президенте, он и не нарушает никаких принципов.
Вопрос в том, что теперь Совет согласно тексту поправки наделяется полномочиями, которыми по ст. 80 Конституции наделен президент. В частности, Госсовет должен будет обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определять основные направления внутренней и внешней политики. Это, конечно, очень общие слова: механизм выполнения этих функций может быть разным. Но все равно возникает вопрос: нужно ли понимать, что эти полномочия должны быть изъяты у президента? Ведь никакого дублирования тут быть не может. Очевидно, что таким образом Госсовет вклинивается в систему органов, которая предусмотрена ст. 11.
Можно догадаться, что, если и пока президентом и главой Госсовета (нынешнего, совещательного, а равно и нового — с президентскими полномочиями) будет оставаться Владимир Путин, никакого дисбаланса страна и не почувствует. Но если в какой-то момент президентом окажется другое лицо, не произойдет ли разведение функций и субъектов власти? Например, мы вполне можем допустить, что нынешний президент займет место главы Госсовета, а его преемник, сохраняя статус главы государства, займет место лишь одного из членов данного органа, пусть даже очень почетное.
Есть эксперты, которые указывают на преимущества такой системы, так как она допускает уменьшение концентрации власти в одних руках. Но, на мой взгляд, здесь гораздо больше ассоциаций с некоторыми восточными странами. На первом плане — пример Нурсултана Назарбаева, сохранившего за собой после ухода с президентской должности пост председателя Совета безопасности Казахстана. Можно вспомнить и китайского лидера Дэн Сяопина, сохранявшего за собой до 83-летнего возраста пост председателя Центрального военного совета. Оба названных лидера вошли в историю в качестве творцов весьма успешных экономических реформ, давших толчок быстрому развитию своих стран.
Мы все помним об этом. Как и о том, что стремление держаться за власть мертвой хваткой и желание пользоваться ею до самой последней черты — практика, известная с давних пор. Со времен создания первого государства.
Кому-то, возможно, симпатична такая практика. Мне не очень.
