Живучая коррупция: почему России слабо помогает мониторинг ГРЕКО
Россия, присоединившаяся к ГРЕКО 1 февраля 2007 года, к концу 2019-го прошла через четыре раунда оценки выполнения рекомендаций, полностью завершена оценка по первым трем раундам, и несколько важных рекомендаций по третьему раунду остались невыполненными.
Хотя сегодня оценка ГРЕКО остается наиболее полным исследованием антикоррупционных усилий России, основным источником информации для группы служат российские органы власти; встречи экспертов с представителями общественности носят эпизодический характер. А результат оценки экспертов до сих пор не становился объектом независимого анализа. Предположив, что оценка усилий российских властей требует дополнительного мониторинга, мы подробно изучили, как Россия исполняет рекомендации ГРЕКО, и выпустили три доклада с оценкой исполнения этих рекомендаций. В докладах анализируется содержание четырех раундов оценки, включающих основы государственной антикоррупционной политики, вопросы уголовного права и финансирования политической деятельности, а также меры, касающиеся парламентариев, судей и прокуроров.
По нашей оценке, на конец 2019 года из 69 рекомендаций ГРЕКО только шесть выполнены удовлетворительно, десять — близко к удовлетворительному, 11 рекомендаций не выполнены вовсе, остальные выполнены частично.
Оценки ГРЕКО
Последние десять лет в России формируется достаточно устойчивая система антикоррупционного законодательства. Тем не менее низкую оценку во всех раундах получило исполнение рекомендаций по обеспечению открытости государственных органов и публичности информации, не относимой к гостайне. Можно предположить, что стабильно низкое положение России в Индексе восприятия коррупции во многом объясняется закрытостью и непрозрачностью государственных органов и нехваткой правовых гарантий доступа к публичной информации.
Сквозной темой рекомендаций первого, второго и четвертого раундов оказалось этическое просвещение. В России принят типовой кодекс этики и служебного поведения госслужащих, но достоверной информации о его применении нет, а сфера его действия остается неполной. Вопрос регулирования этики судей также не решен: в судейском сообществе эта тема практически не обсуждается. Хуже того, в 2018 году Всероссийский съезд судей отказался исполнять рекомендацию ГРЕКО о возврате положений о конфликте интересов в Кодекс судейской этики. Для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации этические кодексы не разработаны вовсе.
Отдельная проблема — закрытость и кастовость профессий в государственном секторе. Система найма госслужащих, в том числе судей и прокуроров, не способствуют конкуренции при отборе кандидатов. Объективных критериев отбора судей нет. Система назначений на высшие прокурорские должности непрозрачна и закрыта для лиц, не служивших в прокуратуре. Все это снижает качество кадрового состава и способствует конфликтам интересов, непотизму, игнорированию коррупционных преступлений.
Несмотря на то что Россия присоединилась к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, большинство «уголовных» рекомендаций первых трех раундов выполнены лишь частично. В ряде случаев это связано с затягиванием принятия необходимых законов. Например, удовлетворительное выполнение рекомендаций третьего раунда о криминализации подкупа судей и уголовной ответственности за злоупотребление влиянием зависело от принятия двух законопроектов. Однако спустя несколько месяцев после проведения оценки ГРЕКО и завершения этого раунда законопроекты были отозваны из Госдумы. Это наглядный пример имитации соблюдения международных процедур без реального совершенствования законодательства.
Пробелы мониторинга
По нашей оценке, Россия выполняет рекомендации еще хуже, чем считают эксперты группы, поскольку неэффективна сама система мониторинга и оценки ГРЕКО. Хотя итоговые отчеты с комментариями российской стороны публикуются в обязательном порядке, первичные сведения, которые российские власти отправляют ГРЕКО в качестве подтверждения выполнения рекомендаций, непубличны, в их обсуждении не участвуют независимые эксперты или представители гражданского общества, не всегда дается всесторонняя оценка выполнения рекомендаций. Более прозрачный процесс мониторинга позволил бы избежать многих ошибок, в частности, при выполнении рекомендации об урегулировании конфликта интересов, где мы обнаружили серьезные пробелы. Так, мы выявили многочисленные случаи конфликта интересов на различных уровнях власти: у пяти депутатов в Санкт-Петербурге, у 51 депутата в городах-миллионниках и регионах (Краснодаре и Краснодарском крае, Екатеринбурге и Свердловской области, Казани и Республике Татарстан). Мы зафиксировали 568 случаев совмещения должностей руководителей ФГУП, ГУП и МУП с частным бизнесом.
Допускались и ошибки фактического характера. Так, эксперты ГРЕКО получили явно неверную информацию о том, что прокуроры в начале своей карьеры получают среднюю зарплату 100 тыс. руб. Причем эти данные представили именно представители прокуратуры. Такая тактика позволяет снимать неудобные для России рекомендации с контроля.
Общий порядок мониторинга ГРЕКО также не предусматривает пересмотра результатов отчетов об исполнении после завершения раундов. Если ГРЕКО приходит к выводу, что Россия выполнила свои обязательства в той или иной сфере, то раунд завершается и к вопросу уже не возвращаются. Предусмотренная регламентом ГРЕКО ad hoc процедура повторной оценки раунда к России не применялась. Однако ничто не мешает государству принять новые решения, нивелирующие успехи от выполнения рекомендаций. Например, после выполнения рекомендаций о формировании Совета по противодействию коррупции из его президиума исключили всех независимых представителей общественности. А эффективных санкций за такие действия ГРЕКО не предусматривает.
Как исправить ситуацию
Чтобы рекомендации ГРЕКО можно было бы считать выполненными не формально, а по сути, России необходимо принять ряд мер, например, привести законодательство об иммунитетах публичных должностных лиц в соответствие с международными стандартами и изменить подход к абсолютному иммунитету судей. Нужно ввести ответственность за недостоверное или неполное предоставление сведений о доходах и имуществе парламентариев и судей, обеспечить их регулярный и системный контроль со стороны профильных комиссий при условии их полной независимости. Стоит также усилить санкции за нарушение законодательства о финансировании избирательных кампаний и политических партий.
Россия остается активным участником Совета Европы и формально в рамках мониторинга ГРЕКО полностью следует предписанным правилам и процедурам. Однако группа часто принимает доводы российских властей без дополнительной проверки и консультаций с общественностью. Очевидно, что такой подход в дальнейшем может обесценить главную цель ГРЕКО — усиление возможностей стран-участниц в борьбе с коррупцией.
Процесс исполнения рекомендаций ГРЕКО в России сейчас еще далеко не завершен, для каждого раунда есть и будут чувствительные вопросы (иммунитеты, независимость суда, криминализация коррупционных деяний и др.), без внимания к которым и эффективной работы самой группы успешное противодействие коррупции в России будет невозможно.
