Австрийский компромисс: как Россия и Запад преодолели кризис в ОБСЕ

Во вторник, 11 июля, в австрийском Мауэрбахе были объявлены кандидатуры на пост генерального секретаря Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также на три руководящие должности в специализированных институтах ОБСЕ. Формально кандидатуры были представлены на специальном заседании Постоянного совета ОБСЕ в среду и будут утверждены посредством процедуры умолчания: если до 18 июля у какой-либо страны не возникнет возражений, решение будет считаться окончательным. Учитывая то, с каким трудом удалось достигнуть компромисса, можно ожидать, что возражений не будет.

Так разрешился не имеющий прецедентов в истории организации политический кризис: с начала июля ОБСЕ функционировала без руководства, а переговоры государств-членов по вопросу ключевых назначений, казалось, зашли в тупик. В условиях напряженности между Россией и Западом подобные разногласия стали привычным делом, однако исход спора вокруг ОБСЕ служит редким в последнее время примером компромисса.

Управленческий кризис

Вакуум руководства организации не стал неожиданностью. Должности глав двух специализированных институтов ОБСЕ, представителя по вопросам свободы СМИ и верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) были вакантны с марта 2017 года и августа 2016 года соответственно. 30 июня истекли полномочия директора Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и генерального секретаря ОБСЕ.

Своевременно договориться о кандидатурах участники ОБСЕ не смогли. Точкой преткновения стал вопрос о порядке назначения. В конце июня российские дипломаты настаивали на том, что кандидаты должны утверждаться в индивидуальном порядке: сначала стоит выбрать генерального секретаря, затем договариваться по остальным постам. Фаворитом «гонки» к тому моменту стал швейцарский дипломат Томас Гремингер, хорошо зарекомендовавший себя как нейтральный посредник в урегулировании украинского кризиса в рамках швейцарского председательства в ОБСЕ в 2014 году. Россия критически относится к специализированным институтам, отмечая дисбалансы и предвзятость в их деятельности, — видимо, поэтому назначение их руководителей с российской точки зрения не считалось приоритетным и не должно было препятствовать решению по генеральному секретарю.

Западные страны выступали за пакетное решение по четырем кандидатурам сразу, полагая, что такая увязка позволит избежать затягивания решения по руководителям институтов в принципе. Идея о назначении руководителей специализированных институтов в «пакете» звучала в ОБСЕ и в прошлом году, но переговорные позиции сторонников такого подхода усилились, когда на кону оказался и пост генерального секретаря. Для некоторых стран пакетное решение представлялось удобным рычагом влияния. Так, Франция, как выяснила швейцарская газета Tages-Anzeiger, для продвижения на пост представителя по вопросам свободы СМИ бывшего госсекретаря по европейским делам и внешней торговле Арлема Дезира, к которому критически относились Россия и ряд других государств, готова была заблокировать назначение Томаса Гремингера и кандидата от Исландии в БДИПЧ Ингеборг Солрун Гисладоттир.

Поскольку решение должно быть принято консенсусом 57 государств-участников, каждая из сторон могла бы заблокировать подход друг друга. Выйти из этого тупика позволил ряд шагов. В частности, важную роль сыграла Австрия, предложив на пост ВКНМ бывшего генерального секретаря ОБСЕ Ламберто Заньера, пользующегося доверием как в России, так и на Западе, взамен не устраивавшего Москву канадского кандидата. Таким образом, австрийское председательство сделало «пакет» более приемлемым для России. По сведениям Tages-Anzeiger, министр иностранных дел Франции Жан-Ив Ле Дриан убеждал своего российского коллегу Сергея Лаврова во время его визита в Париж на прошлой неделе согласиться на французского кандидата и пакетное решение в целом.

В Мауэрбахе глава российского МИДа подчеркнул: «Есть несколько стран, которые пытаются спекулировать правилами консенсуса». Тем не менее Россия пошла навстречу, с тем чтобы дипломатические разногласия не подрывали работу ОБСЕ — организации, в которой Россия участвует на равноправной основе со странами Запада и которая с российской точки зрения должна иметь больший вес в системе европейской безопасности.

По данным австрийского агентства APA, во время пленарного заседания во вторник глава российского МИДа сказал, что Москва не будет блокировать решение, если по нему сложится консенсус. На практике это означало, что Россия согласилась на пакетное решение по всем четырем постам.

Вскоре после этого Себастьян Курц, министр иностранных дел Австрии, председательствующей в 2017 году в организации, объявил четверку кандидатов: упоминавшиеся выше Томас Гремингер — на пост генсека, Ламберто Заньер — ВКНМ, Арлем Дезир — представителя по вопросами свободы СМИ, Ингеборг Солрун Гисладоттир — директора БДИПЧ.

Западный список

Помимо индивидуального подхода к назначениям Россия ранее настаивала и на том, чтобы среди них были представители стран «к востоку от Вены». Речь шла о кандидатах из ряда стран СНГ, но прежде всего о белорусском дипломате Елене Купчиной. Весной Россия поддержала ее кандидатуру на пост генерального секретаря, однако против выступили некоторые западные страны. В таком случае, по мнению российских дипломатов, Купчина могла бы занять любой из трех оставшихся постов. Тем не менее в итоговом списке кандидатур ее не оказалось, хотя, по словам знакомого с ситуацией источника, идея о том, что назначения на руководящие должности должны быть более сбалансированы в географическом смысле, будет определенным образом зафиксирована.

Очевидно, за исчезновением Купчиной из списка кандидатов стоит прежде всего белорусское решение. Проиграв «гонку» за пост генерального секретаря, Минск решил не соглашаться на меньшее — пост руководителя одного из институтов ОБСЕ, а, наоборот, сконцентрироваться на более амбициозной цели. Такой целью вполне может стать председательство в организации в 2020 году, на что президент Александр Лукашенко намекнул на открытии сессии Парламентской ассамблеи ОБСЕ в Минске на прошлой неделе.

В самой организации новость о том, что процесс назначений удалось запустить, встретили с облегчением — скорый выход из кризиса не был очевиден — и ждут истечения срока процедуры умолчания, «скрестив пальцы», как выразилась постоянный представитель Франции при ОБСЕ.

На фоне дефицита доверия и обострившихся разногласий между Россией и Западом успешное согласование кандидатур в ОБСЕ является положительным моментом и сигнализирует о том, что при наличии общей заинтересованности стороны могут находить взаимоприемлемые компромиссы в сфере безопасности. Показательно, впрочем, что пока это сотрудничество работает точечно и в духе кризисного менеджмента.