Могут ли бизнесмены успешно управлять государством

«Эффективные» менеджеры

Неэффективность государства в странах с переходной экономикой периодически порождает надежды, что несовершенства системы смогут исправить люди, продемонстрировавшие свою успешность в крупном бизнесе. Такой запрос на «эффективных» менеджеров обычно возрастает в условиях кризисов. Причем речь идет не о депутатских креслах, а о позициях в исполнительной власти, связанных с ответственностью за результаты деятельности. Однако на вопрос, могут ли предприниматели влить «свежую кровь» в государственный аппарат и заставить его работать более эффективно, однозначного ответа нет.

В России крупный бизнес оказывал наибольшее влияние на власть во второй половине 1990-х, но при этом ведущие предприниматели не занимали высших государственных постов (кратковременное исключение — Владимир Потанин, вице-премьер в 1996–1997 годах). В последующие 15 лет предприниматели присутствовали на разных этажах власти. Так, бывший топ-менеджер «Норильского никеля» Александр Хлопонин стал губернатором Красноярского края и затем вырос до вице-премьера и полпреда президента. Среди бывших и действующих губернаторов можно назвать Олега Чиркунова (Пермь, 2004–2012-й), Дмитрия Зеленина (Тверь, 2003–2011-й), Георгия Бооса (Калининград, 2005–2010-й), Владимира Груздева (Тула, с 2011-го). Однако российские региональные «истории успеха» скорее связаны с другими именами.

Гораздо более явным присутствие бизнеса в исполнительной власти было у наших соседей, прежде всего в Грузии и на Украине. Достаточно вспомнить такие фигуры, как Каха Бендукидзе, Бидзина Иванишвили, Юлия Тимошенко, Петр Порошенко и Игорь Коломойский. Но лишь в случае Бендукидзе, занимавшего в грузинском правительстве в 2004–2008 годах пост министра по координации реформ, можно говорить о видимых результатах деятельности — улучшении условий для ведения бизнеса и ограничении коррупции.

Бизнес выбирают в тяжелые времена

Надо сказать, что такая ситуация характерна не только для переходных экономик. Так, в США есть популярные фигуры политиков-предпринимателей (типа Митта Ромни, экс-губернатора Массачусетса и потенциального кандидата в президенты США от республиканцев). Но к двум наиболее серьезным кризисам последнего столетия (в 1929 и 2008 годах) американская экономика пришла под управлением Герберта Гувера и Джорджа Буша-младшего, которые пришли в политику из большого бизнеса.

Однако, как показал Флориан Ноймайер из Университета Марбурга, предприниматели могут быть эффективны в роли губернаторов.

Ноймайер собрал и проанализировал данные обо всех губернаторах в США с 1960 по 2009 год. В числе любопытных «описательных фактов» — наличие бизнес-опыта для публичных политиков в США в целом нетипично: за полвека из 446 губернаторов только 48 до прихода в политику были собственниками или руководителями крупных компаний. Однако со временем доля губернаторов-бизнесменов росла: если с 1960 по 1986 год их число колебалось в интервале 2–5 на 50 действующих губернаторов, то с 1987 по 2009 год этот показатель лишь один раз опустился до шести и трижды достигал десяти.

Ожидаемым образом губернаторы из бизнеса заметно чаще (61%) выдвигались от Республиканской партии, при том что в целом на высших должностях в управлении штатами в рассматриваемый период доминировали демократы. Среди губернаторов-предпринимателей не было ни одной женщины, в среднем они избирались в 56 лет и были на 3,5 года старше своих коллег, не имевших опыта работы на высших должностях в бизнесе.

На момент избрания губернаторов-бизнесменов соответствующие штаты отличались меньшими темпами роста доходов населения, более высокой безработицей и высоким уровнем неравенства, расходов и госдолга. Правда, доходы на душу населения там также были выше.

Однако основной вопрос исследования заключался не в выявлении стартовых региональных и демографических различий, а в оценке того, что удавалось (или не удавалось) сделать губернаторам, пришедшим из бизнеса. Чтобы корректно оценить эффективность губернаторов-предпринимателей, Ноймайер путем специальной процедуры сформировал группу «обычных» губернаторов — политических функционеров, которые действовали в тех же условиях, что и выходцы из бизнеса. Дальнейшее сравнение с этой «контрольной группой» проводилось по трем критериям: рост реальных душевых доходов, уровень безработицы и уровень неравенства.

Оказалось, что в период правления предпринимателей рост реальных располагаемых доходов у жителей соответствующих штатов был на 0,6% выше, чем у губернаторов без бизнес-опыта, работавших в сопоставимых условиях. Одновременно губернаторы-предприниматели активнее создавали новые рабочие места (в результате чего уровень безработицы в их штатах был на 0,6% ниже) и, что наиболее любопытно, при них происходило сокращение неравенства. Правда, оно сильнее сокращалось там, где бизнесмену-губернатору приходилось работать в ситуации «разделенного правления» — когда хотя бы одна из палат в законодательном собрании штата контролировалась оппозицией.

Таким образом, в США губернаторов-предпринимателей обычно приглашают, точнее, выбирают как «кризисных менеджеров», и в целом они более или менее успешно выполняют эту функцию. Но после «расчистки завалов» избиратели склонны вновь видеть на их месте юристов из университетов «Лиги плюща», сделавших ставку на политическую карьеру.

Самостоятельность и защита от соблазнов

В какой мере эти радужные для бизнесменов-губернаторов результаты, посчитанные на американских данных, можно экстраполировать на Россию?

Ноймайер в своей статье ссылается на предшествующие исследования, в которых в том числе показано, что в России и Китае приход предпринимателей в региональную политику обычно сопровождался активным извлечением ренты в пользу аффилированных с ними компаний. В США такому развитию событий мешают политические институты. С одной стороны, свобода СМИ, активность оппозиции и НКО, наличие независимого суда ограничивают для действующих губернаторов возможности «извлечения ренты».

С другой стороны, свободная миграция людей и переток капитала ведут к жесткой конкуренции между штатами, которая заставляет губернаторов активно заниматься экономическими экспериментами. Именно здесь оказывается полезен предшествующий опыт губернаторов-предпринимателей. При этом важную роль играет такая особенность американской политической системы, как «рыночный федерализм» с очень высокой степенью автономии штатов в проведении экономической и социальной политики. Это дает возможность губернаторам реализовать свои программы, но также предполагает полноту ответственности за достигнутые (или недостигнутые) результаты.

Кроме того, как показал Ноймайер, губернаторы-предприниматели в США в меньшей степени ограничены идеологическими предпочтениями своей партии, так как в отличие от «карьерных политиков» в основном финансируют свои избирательные кампании из собственных средств, а не из «пожертвований» (за которые после избрания так или иначе нужно было рассчитываться).

Иными словами, выходцы из крупного бизнеса могут быть эффективны в управлении регионами при соблюдении двух условий. Во-первых, политические институты должны обеспечивать урегулирование «конфликта интересов» и перекрывать для губернаторов-предпринимателей возможности «извлечения ренты» в пользу своего бизнеса. Во-вторых, в рамках системы государственной власти губернаторы должны обладать достаточными полномочиями для проведения необходимых реформ и повышения эффективности госуправления в своем регионе. В нашей ситуации пока оба эти условия не выполняются.