Хищническое государство: чему Россия может научиться у Саудовской Аравии
Принципиальный выбор
Пока Алексей Кудрин только намеревается приступить к написанию программы на 2019 год, а Дмитрий Медведев предлагает создать комиссию по «координации разработки стратегических параметров социально-экономического развития», саудовский принц Мухаммад ибн Салман аль Сауд объявил о старте реформ, которые должны резко снизить нефтяную зависимость Саудовской Аравии, можно сказать главной нефтяной страны мира. Принц говорит, что эта зависимость опасна и подавляет развитие страны.
Почему эта новость так важна для России? Производство нефти на душу населения в Саудовской Аравии примерно в четыре раза больше, чем в России, и нефтяная монархия может значительно увеличить этот объем в любой момент. То есть в отличие от России, которая может жить на нефтяную ренту лишь при очень высоких ценах, Саудовская Аравия как раз могла, как казалось, жить на ренту всегда. Однако же власти считают, что от нефтяной зависимости необходимо срочно избавляться. И само появление таких планов выглядит как конец целой исторической эпохи.
В чем главная идея программы? Она проста: национальная государственная нефтяная компания должна превратиться в публичную, вся ее финансовая деятельность станет полностью прозрачной, управление компанией перейдет к Государственном инвестиционному фонду и избираемому совету директоров, что позволит сделать компанию менее зависимой от государства и в итоге выручить от продажи ее акций максимально возможную сумму.
Эти деньги будут вложены в национальный фонд, который станет использовать их для стимулирования диверсификации экономики — вложений в образование, медицину и национальные бизнесы. При этом для поднятия частного сектора будет использоваться схема соинвестиций — помимо вложений государственного фонда ставится задача параллельно увеличить долю прямых иностранных инвестиций с 3,8 до 5,7% ВВП. В результате доля частного сектора должна вырасти с 40 до 65% ВВП.
Текущие планы российских властей на этом фоне выглядят особенно замшело. Во-первых, когда в России программа Кудрина будет в лучшем случае только написана и поступит на рассмотрение начальства, саудовская программа должна быть в основной части уже выполнена (к 2020 году). При этом в основу расчетов программы на период ее реализации заложена цена $30 за баррель — в российском руководстве о таком кошмаре стараются всерьез даже не думать.
В России вроде бы тоже есть планы продать пакет «Роснефти». Но российские власти собираются сделать это в тот момент, когда доступ иностранных компаний на рынок максимально затруднен, — то есть продать по заведомо низким ценам. При этом вся информация по «Роснефти», наоборот, стремительно и уже официально засекречивается. Ну, а вырученные деньги, видимо, будут направлены на погашение долгов компании, которые ее менеджмент умудрился наделать в период максимально высоких цен на нефть. Этот же менеджмент, тем не менее, будет рулить и приватизацией, реальные детали которой публика также вряд ли узнает, потому что нельзя прозрачно продать компанию, засекретив информацию о ее финансовом положении.
Открытость и нефтяное проклятие
На самом деле переход к открытости управления рентой и рентными активами и есть один из ключевых элементов ухода от рентной экономики и движения в сторону реальной диверсификации. И если в России в какой-то момент действительно понадобится программа либерализации и модернизации экономики, то механизм управления рентными активами и рентой станет одной из ее центральных тем. Бесконтрольное, непрозрачное и архаичное по идеологии и целям управление рентой является тем механизмом, который создает рентное, или, как его еще называют, хищническое государство (predatory state).
Развилка здесь очень простая. Хищнический способ распределения ренты подразумевает вложения ее в то, что, с одной стороны, очень заметно, находится на виду у населения, а с другой — поддерживает рентораспределительную коалицию. Ярким примером такого типа инвестиций являются всякие масштабные стройки и градостроительные улучшения. С одной стороны, результаты деятельности правительства как бы налицо: вот выстроено столько-то новых объектов, улучшено то и это, с другой стороны, в странах со слабыми институтами строительство является обычно бездонной бочкой коррупции, т.е. позволяет параллельно в огромных масштабах приватизировать ренту в пользу рентораспределительной коалиции, усиливая таким образом ее политическое влияние и обеспечивая ее воспроизводство и устойчивость.
Интересно, что создаваемые в этом процессе рабочие места обычно аннигилируются при сокращении рентного потока: сокращение занятости в строительстве начинается немедленно и резко после того, как строительный бум, связанный с распределением ренты, кончается.
Это и есть механизм нефтяного проклятия: распределение ренты усиливает рентораспределительную коалицию, которая начинает выстраивать государство под себя, подавляя стимулы для развития не связанных с рентой секторов. И наоборот, использование ренты в целях диверсификации подразумевает инвестиции рентных доходов в создание рабочих мест и поддержку элит, не связанных с распределением ренты.
В 2010–2014 годах совокупный объем доходов от экспорта нефти и газа в России составил $1,64 трлн. Это в 1,7 раза больше, чем в 2004–2008 годах. Из них сохранить в сберегающих фондах удалось лишь 160 млрд, т.е. примерно 10%. Остальное более-менее ушло на поддержание рентораспределительной коалиции. Впрочем, и сохраненные деньги стремительно тают, не оставляя заметного следа в экономике. По сути, сегодня они служат тому, чтобы не начинать реформы, несмотря на падение нефтяных доходов.
Пенсионная развилка
Шанс на решение стратегических проблем страны с помощью рентных доходов в значительной степени упущен. Если бы расходование нефтегазовых доходов в начале 2010-х годов осталось хотя бы на уровне совокупных доходов нефтяного бума 2004–2008 годов ($960 млрд), то это позволило бы сохранить около $700 млрд. В результате с большей вероятностью страна была бы занята в этот период поиском новых источников роста, а не проеданием ренты, а годовой процентный доход на эту сумму мог бы составлять сегодня не меньше $20–25 млрд, что позволило бы, например, увеличить средний размер пенсии примерно на 25%.
Эти возможности не вернуть. И правительство сегодня, наоборот, все настойчивее говорит о необходимости повышения пенсионного возраста, утверждая, что это необходимо для решения стратегических проблем страны. Это, конечно, неправда. Стратегической проблемой страны, препятствующей ее развитию, являются рентный характер ее экономики и доминирование рентоориентированных элит в политике. И для решения этой проблемы повышение пенсионного возраста не имеет никакого смысла. По сути, оно будет всего лишь фискальной мерой, призванной поддержать существование рентоориентированного, хищнического государства в момент резкого сокращения рентных доходов.
Реальным ответом на стратегические вызовы, стоящие перед страной, могла бы стать передача нефтегазовых активов государства в управление специального фонда, все доходы которого должны иметь целевое использование — формирование пенсионных накоплений, инвестиции в здравоохранение, возможно, в образование. При этом доходом фонда должны считаться все доходы от экспорта нефти по цене выше $30 за баррель (или ниже), а также средства от продажи акций активов фонда.
И вот когда программа доходов фонда будет утверждена и эти ожидаемые доходы будут по понятной схеме распределены по индивидуальным счетам граждан, когда у граждан будет представление о финансовом состоянии находящихся в собственности государства компаний, когда будет понятно, сколько все-таки денег эти компании тратят на закупку музыкальных инструментов через офшорные счета, тогда будет случай как раз поговорить и о пенсионном возрасте. И этот разговор в таком разе будет выглядеть не как новая фискальная мера хищнического государства, а как новый общественный договор.
Но пока планы саудовского королевства выглядят для России каким-то немыслимым либерализмом. Наши текущие институциональные ориентиры находятся существенно южнее Саудовской Аравии — где-то к югу от Сахары.
