Миссия невыполнима: почему у реформы госуправления нет шансов
Порочный круг
Недавнее предложение премьер-министра Дмитрия Медведева об очередной реформе государственного управления в России вызывает ощущение дежавю: ведь многие хорошо помнят административную реформу 2004 года, которая повлекла за собой масштабную реорганизацию правительственных учреждений. Кстати, одним из ее тогдашних кураторов был не кто иной, как тот же самый Дмитрий Медведев, возглавлявший в ту пору президентскую администрацию.
Нынешние идеи — внешняя оценка эффективности работы государственного аппарата и отдельных руководителей, координация действий различных ведомств, создание очередной комиссии по проведению реформы — кажутся если не полностью списанными с документов первого срока президентства Владимира Путина, то повторяющими многие прежние наработки. Почему же прежние дефекты системы государственного управления в стране воспроизводятся вновь и вновь в режиме «порочного круга» и почему попытка новой реформы, скроенной по прежним лекалам, воспринимается специалистами весьма скептически?
Главная проблема состоит в том, что реформы государственного управления в России затрагивают хотя и важные, но частные аспекты работы правительства и при этом не меняют существо созданного в стране политико-экономического порядка. Поскольку присвоение ренты — это главная цель и основное содержание управления государством на всех уровнях, то и аппарат управления на всех этажах вертикали власти прямо или косвенно заточен для решения этих задач. Даже если вывести за скобки коррупционную составляющую, то невозможно не признать, что многие органы исполнительной власти в стране представляют собой «кормушки» для чиновников и связанных с ними заинтересованных групп. В отсутствие подотчетности по отношению к парламенту и общественности они стремятся не к преобразованиям во вверенных им сферах, а к сохранению статус-кво.
Отдельные приоритетные для высшего руководства страны проекты (например, Олимпиада в Сочи) удается реализовать в режиме «ручного» управления, однако таких проектов по определению не может быть много. В целом же исполнительная власть сталкивается с нарастанием проблем принципал-агентских отношений: чиновники бодро рапортуют наверх об исполнении руководящих указаний, но при этом оценить качество их работы руководство не в состоянии. Наивно полагать, что KPI для министерств и для отдельных руководителей помогут решить эти проблемы: скорее всего, новые формальные показатели для них окажутся примерно тем же, чем выступает пресловутая «палочная» система отчетности в рамках российской полиции.
Лояльность вместо эффективности
В таких условиях повышение качества управления для чиновников — это не более чем еще одна «заморочка», навязанная им начальством с подачи либеральных советников, которые, провозгласив реформы, при этом неспособны создать действенные карьерные стимулы. Трудно ожидать, что очередная президентская комиссия способна изменить положение дел к лучшему — хотя бы пойти, например, по пути Китая, где такие стимулы работают вполне успешно. Там назначение чиновников на многие посты на фиксированный срок сочетается с возможностью пойти на повышение лишь в случае реальных высоких достижений: региональные партийные секретари КПК жестко борются друг с другом за назначение на должности в ЦК по специально предусмотренной квоте.
В российском же случае как «кнут», так и «пряник» оказываются недостаточно значимыми. Продвижение вверх по карьерной лестнице для эффективно работающих чиновников по большей части обусловлено личными связями с начальством, в то время как неэффективные чиновники в худшем для себя варианте окажутся на хлебных должностях советников и консультантов в тех же офисах и/или связанных с начальством организациях.
Чиновники знают, что их карьера может пойти под откос лишь в случае, если после каких-то совсем уж выдающихся провалов они попадут под гнев начальства или (что более вероятно) если кто-то решит их подсидеть посредством заказного уголовного дела. Но и занять более высокие посты, скорее всего, со временем будет еще сложнее, поскольку приоритет при назначении часто будет отдаваться детям особ, приближенных к главе государства (как в случае Алексея Рогозина).
Лояльность для российских чиновников оказывается важнее эффективности управления и по другим причинам. Их первоочередной задачей является поддержание требуемого руководством политического порядка — достижение требуемых результатов выборов и отсутствие массовых протестов на вверенных им территориях и секторах управления. Так, американские политологи Джон Рейтер и Грэм Робертсон, проанализировав назначения и отставки глав исполнительной власти регионов России, пришли к выводу, что для работы на этих должностях способность принести Кремлю голоса на выборах была куда важнее, чем достижение успешных результатов в социально-экономической сфере. В преддверии нового цикла выборов стимулы к политической лояльности, скорее всего, лишь усилятся, отодвигая заботу об эффективности на второй план.
Поэтому следует ожидать, что результаты новой реформы государственного управления окажутся еще более скромными, нежели у предшествующих попыток. Увеличится вал отчетности на всех уровнях управления, возможно, появятся новые органы внутреннего контроля, и, наверное, кто-то из чиновников будет демонстративно подвергнут публичной порке и с позором лишится должностей. Но без кардинальных изменений стимулов и механизмов управления введение очередных формальных показателей и создание новых комиссий будут создавать лишь видимость преобразований.
Реальным переменам в сфере государственного управления препятствует прежде всего отсутствие политической воли у руководства страны, важнейшей политической опорой которого как раз и выступает российское чиновничество. Вести «огонь по штабам» на фоне экономического кризиса российские власти едва ли решатся. Поэтому миссия повышения качества управления страной в сегодняшних условиях оказывается невыполнимой — российское государство при нынешнем политическом устройстве невозможно значительно улучшить. А это означает, что качество управления российским государством будет оставаться на низком уровне долгие годы, если не десятилетия.
