Политика граблей: как российская власть упустила контроль за надзором

​Главными событиями Восточного экономического форума (ВЭФ-2018) и его окрестностей стали крупнейшие в истории новой России армейские учения, предложение президента о заключении мирного договора с Японией и... заявление помощника президента по экономике о том, что в стране контрольно-надзорными органами создана комфортная среда для «жуликов и преступников» и незаконного предпринимательства. Это почти без иронии. Поскольку, по выражению Андрея Белоусова, «что-то не так в Датском королевстве», проблема выходит далеко за рамки собственно контроля и надзора и является общеполитической. Если всерьез, то говорить надо о регулятивности в целом и о гарантиях прав и свобод предпринимательства как такового. В итоге все упрется во взаимоотношения бизнеса и власти в общем виде как в проблему не просто административную, но даже идеологическую, напрямую касающуюся принципов и ценностей. И станет ясно, что с точки зрения нынешней негласной идеологии целей и приоритетов система работает так, как и должна работать.

Симптоматика

Конечно, Белоусов не сказал ничего такого, чего не знали бы предприниматели, чиновники, политики и даже простые обыватели. Это старая «проблема граблей» — с удивительной периодичностью к теме контроля и надзора с лучшими намерениями обращаются самые разные инстанции и люди, но всегда в формате первооткрывателей, будто до этого не было системных попыток со всем этим разобраться и столь же системных провалов. Каждый раз дискуссия возвращается на исходную позицию со всеми вытекающими.

Вопрос со всех сторон и со всей возможной глубиной исследовался еще в начале 2000-х, при подготовке первых институциональных реформ — административной и технического регулирования. Специально созданная при администрации президента экономическая рабочая группа дислоцировалась в «Волынском-2» — месте написания программ КПСС и президентских посланий, что говорит о признании статуса проблемы. Три месяца проводились рабочие совещания с представителями компаний — трижды в неделю по две группы в день, по 15–20 человек в каждой. Консультации касались взаимоотношений бизнеса и власти, в том числе в наиболее проблемных аспектах контроля и надзора. Были отобраны по 20 ведущих предприятий от каждой из 636 отраслей тогдашнего ОКОНХа (Общероссийского классификатора отраслей народного хозяйства). Далее в проект было втянуто более 2000 руководителей и экспертов ведущих компаний страны. Археологию проблемы изучили, сняв практически весь «культурный слой», до «материка» — вплоть до регулярного ведения журналов проверок и фиксации всех замечаний и предписаний с привязкой к соответствующим позициям нормативных правовых актов.

Отношение бизнеса к регуляторам и контролерам в целом в нормативной лексике характеризовалось не иначе как «государственный рэкет». И это не просто попустительство недобросовестному бизнесу, а «свиток злодеяний» в отношении целого ряда аспектов национальной экономики и государственной политики.

Пациент

Прежде всего контроль и надзор необходимо рассматривать как часть единого регулятивного блока, включающего:

— систему обязательного нормирования — ГОСТов, СНиПов, СанПиНов, требований к качеству и правил безопасности, а также десятков и сотен тысяч других нормативных правовых актов, в основном ведомственного уровня;

— систему допуска на рынок — обязательной и добровольной сертификации, декларирования, экспертизы, лицензирования, аккредитации, аттестации и пр.;

— систему государственного контроля и надзора, представленную десятками военизированных организаций (практически все контролеры — люди в погонах), содержание которых ложится серьезной нагрузкой на государственный бюджет.

Система обязательного нормирования достаточно бессистемна, в изобилии содержит требования избыточные, давно устаревшие, дублирующие и друг другу противоречащие. Там, где нужны изменения, она может годами находиться в замороженном состоянии, а где не надо — меняться со скоростью, исключающей адаптацию. Чтобы работать с этой нормативной базой в жизни, надо на каждом предприятии держать дипломированного юриста с диссертацией по всем предписаниям, имеющим отношение к данному виду деятельности. Их и содержат.

Система допуска на рынок крайне обременительна по деньгам, времени и затратам административной энергии. Ее элементы также могут дублировать друг друга.

Система контрольно-надзорных органов гипертрофирована и неэффективна, проверки нередко дублируют друг друга, а еще чаще заканчиваются взаимовыгодной мировой. Еще в ходе первых зондажей выяснилось, что на одном только мебельном производстве качество технической воды проверяли полтора десятка организаций с платными лабораториями. При этом отношение к бизнесу сводится не просто к наказанию, но нередко еще и к высокомерному садизму. Характерный ответ на робкие попытки что-то выяснить или оправдаться таков: «Еще слово — и все будет в два раза дороже».

Диагноз

Дисфункции всей этой системы обходятся экономике страны недополученными процентами ВВП, не менее.

Резко снижена конкурентоспособность отечественной экономики. Имея такой административный «горб», практически невозможно конкурировать с иностранными компаниями и целыми экономиками, работающими, по нашим понятиям, в тепличных условиях. Это как выпустить российских спортсменов против эфиопских бегунов, заставив своих бежать стометровку с пудовой гирей. Иначе это называется протекционизм наоборот — поддержка отечественного производителя со знаком минус.

Существующая система, за редкими исключениями, блокирует любые инновации. Достаточно сравнить, сколько времени, денег и сил уходит на выпуск новой продукции и на запуск новых производств в России в сравнении с другими, быстро и инновационно развивающимися странами. Все это считаемо — и это надо считать, а не критиковать российскую науку за недостаточность усилий по внедрению разработок.

Поборы и взятки, в той или иной форме имеющие тотальный характер, создают криминальную среду еще и тем, что вынуждают бизнес вести двойную бухгалтерию, ведь все «допрасходы» надо куда-то списывать. Таким образом, даже чисто технические надзоры создают отдельные проблемы финансовому регулированию.

В итоге формируется отвратительный морально-политический климат во взаимоотношениях бизнеса и власти на средних и низовых уровнях, а то и выше. Естественно, это не относится к недобросовестному бизнесу, чувствующему себя в такой среде если не идеально, то достаточно комфортно.

Наконец, не достигается главная цель всего этого богатого регулирования и всевидящей контрольно-надзорной деятельности — обеспечение безопасности продукции, производств и услуг. Работает гигантская мегамашина, а количество инцидентов, особенно с учетом не фиксируемых формально, превышает все допустимые пределы. Любой рейд телевизионной группы по магазинам тут же вскрывает многочисленные нарушения. Но при этом все понимают, что надзор им не страшен — он либо не дойдет, либо уйдет не с пустыми руками.

Все это портит «антропологию» бизнеса, из которого систематически вымываются лучшие люди, не готовые идти на нарушения и вступать с регуляторами, с представителями контроля и надзора в неформальные отношения. При этом нагрузка надзоров по проверкам у нас заметно ниже, чем в Европе.

Совершенно зря игнорируется политический эффект от работы власти с этой ее подсистемой. Все было бы ничего, если бы эту реальность не пытались реформировать и не делали на эту тему ярких заявлений в формате «поделиться открытием». После каждого такого заявления власть выглядит беспомощной и недееспособной. При всей мощи отечественной дипломатии, пропаганды, разведки и контрразведки в союзе с армией, флотом и ВКС, во всеоружии правоохранительных органов, полиции и Росгвардии с почти политическими полномочиями — со всем этим устрашающим обвесом политическое руководство десятилетиями ничего не может поделать с простым постсоветским стандартизатором, сертификатором и инспектором. Низовая бюрократия не без труда, но все же превращает любую реформу сначала в имитацию, а затем и в контрреформу.​