Бюджет защиты: как Минфин будет бороться с кризисом 2020 года
Утверждение федерального бюджета на 2020–2022 годы прошло весьма буднично: еще 19 ноября документ слушался в Думе в ключевом втором чтении, а уже 21 ноября был принят в окончательной редакции, утвержденной через четыре дня Советом Федерации. Бюджет предполагает рекордные суммы расходов (на 2020 год они запланированы в 19,5 трлн руб., в то время как в бюджете на 2018–2020 годы, принятом в конце 2017-го, соответствующая цифра составляла 17,15 трлн руб.) и сверстан исходя из относительно линейной динамики доходов (20,38 трлн руб. в 2020 году, 21,25 трлн — в 2021-м и 22,06 трлн — в 2022-м). При этом впервые за долгое время правительство намерено все три года сводить главный финансовый план с профицитом.
На фоне документа, принятого два года назад, такие экстраполяции выглядят более чем умеренными (по сравнению с тогдашними планами финансовых властей реальные доходы превысили ожидаемые на 4,2 трлн руб. в 2018 году и на 4,45–4,55 трлн руб. в 2019-м, или на 27,5 и 28–29% к плановым уровням), но нельзя не видеть, что ситуация в мировой экономике за это время существенно изменилась. Тогда мировые рынки росли на программе налоговых реформ Дональда Трампа и ожиданиях резкого ускорения глобальной экономики; сейчас практически все специалисты солидарны в том, что мир входит в рецессию, которая наступит если и не в следующем году, то все равно в период новой бюджетной трехлетки.
В какой мере российский Минфин подготовился к возможным проблемам?
Все ради стабильности
Прежде всего следует отметить, что новый бюджет сделан более социально ориентированным, чем прежние. Общий прирост ассигнований на социальные нужды по сравнению с 2019 годом составляет 8%. Запланирована индексация пенсий на 6,6% в 2020 году, что должно оказаться почти вдвое выше уровня инфляции. При этом министр финансов Антон Силуанов и при подготовке бюджета, и в ходе его принятия неоднократно давал понять, что Минфин превращается из простого распределителя в контролера эффективности использования бюджетных средств, поясняя, что деньги будут выделяться только после того, как власти убедятся в способности бюджетополучателя их освоить.
Параллельно акцент переносится с финансирования национальной обороны (расходы на нее сокращаются с 2016 года и заложены в сумме 1,89 трлн руб., на 43% меньше рекордной) на обеспечение безопасности и правопорядка. Иначе говоря, приоритетами выбраны средства обеспечения внутренней стабильности, в то время как технологические прорывы и активная деятельность «на внешнем контуре» на время «подмораживаются». С учетом глобальной экономической неопределенности такая стратегия выглядит рационально.
На случай изменения внешней конъюнктуры бюджет содержит ряд защитных механизмов. После того как в 2019 году прирост ФНБ составил рекордные 4 трлн руб., запланирован дальнейший перевод в резервы доходов, складывающихся от превышения мировой ценой нефти $42,2 за баррель, а ненефтегазовый дефицит в течение всего трехлетнего срока не должен превышать 5,8–5,9% ВВП. Учитывая, что сейчас цена на российскую нефть составляет около $60 за баррель, а ликвидная часть ФНБ — почти 7% ВВП, следует признать, что расходная часть бюджета сегодня защищена не хуже, чем накануне кризиса 2008–2009 годов, когда немалая часть резервов пошла на поддержание доходов населения и сохранение уровня платежеспособного спроса в экономике. Дополнительным фактором стабильности сейчас выступает и ЦБ с его политикой плавающего курса рубля.
Вынужденный консерватизм
То, что даже в условиях сверхвысоких доходов бюджета Минфин ориентирован на накопление резервов, выглядит разумным на фоне неблагоприятного инвестиционного климата. Капиталовложения в основные фонды, несмотря на все усилия властей, выросли в этом году только на 0,7%, а частные инвесторы стремятся выводить все бóльшую часть прибыли через выплату дивидендов вместо ее реинвестирования.
Тут стоит обратить внимание на Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов на 2019–2024 годы, реализацию которой Минфин начал в текущем году. Ее элементами служат и развитие проектных принципов управления, и перевод госзакупок в электронную форму, и конкурентные способы оказания государственных и муниципальных услуг, а также отказ от авансирования расходов и перевод их на оплату по факту. Все эти меры говорят о том, что власти отходят от использования бюджетного финансирования как инструмента балансирования интересов разного рода лоббистов и групп влияния и рассматривают его скорее как метод обеспечения самых необходимых трат — сигнал, свидетельствующий о том, что правительство готовится к неожиданным трудностям.
Бюджет на очередную трехлетку выглядит оптимистично и прошел все согласования без проблем (даже глава Счетной палаты Алексей Кудрин не усомнился в основательности формирования его доходной части), но многие его черты указывают на то, что правительство готовится прежде всего к обороне на случай спада мировой экономики. Национальные проекты в нынешнем виде также ориентированы на совершенствование социальной сферы и решение инфраструктурных проблем, что оптимально соответствует задачам, наиболее актуальным на нисходящей фазе цикла. Вполне возможно, что Силуанову в 2020–2022 годах придется «войти в образ» Кудрина 2008–2009-го — и задача-максимум для Минфина, на мой взгляд, состоит в том, чтобы в этот раз меры по поддержке экономики и обеспечению роста оказались эффективнее, чем десять лет назад.
