Россия разных скоростей: почему полномочия регионов не могут быть равными

Правительство внесло в Госдуму революционное на первый взгляд предложение о поправках в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Проект определяет порядок изъятия закрепленных за региональными вла­стями или делегированных им полномочий в случае невозможности субъекта исполнять их вследствие стихийных бедствий, катастроф или чрезвычайных ситуаций, а также в связи с необходимостью «обеспечения обороны страны и безопас­но­сти государства» или «реализации международных или общенациональных мероприятий». В этих двух пунктах, расширя­ющих полномочия федерального центра, и заключена, на мой взгляд, суть законопроекта.

Бессмысленные дебаты

Проблема перераспределения полномочий в структурах российской власти, безусловно, давняя — и она в полной мере касается и отношений центра и регионов. С начала 2000-х годов в стране непрерывно шел процесс довольно странной перестройки этих отношений. С одной стороны, число полномочий региона­льных властей активно росло: в прошлом году в Совете Федерации рассказывали, что оно увеличилось за 15 лет более чем вдвое, превысив 400, что многим представляется чрезмерным. С другой стороны, параллельно увеличивались и расходы на исполнение этих полномочий, а также усиливалось административное давление центра: если в 1998 году на одного чиновника на местах, подчинявшегося губернатору или мэрам, приходилось 0,8 управленца, представлявшего в регионе федеральные структу­ры, то к началу 2010-х это соотношение выросло до 2,2.

Серьезная проблема — и ее отмечают все специалисты, занимающиеся те­мой российского регионализма — проявилась в последние пять—семь лет, ко­гда федеральные власти, объявив амбициозные цели, с которыми Владимир Путин вернулся в Кремль в 2012 году, делегировали выполнение значительной части этих задач регионам, не обеспечив их соответствующим финансиро­ванием (во многом именно следствием этого стало ускорение деградации отечественных здравоохранения и образования). Эти полномочия давно следовало бы вернуть Москве, но большинство из них не имеют никакого отношения к «проблемам безопасности государства» или к «реализации общенациональных мероприятий».

Если оценивать проблему взаимоотношения федерального центра и российских регионов в сугубо экономических категориях, она сводится к двум фундаментальным проблемам: с одной стороны, к несбалансированности бюджетных отношений между федеральным центром, регионами и местными органами власти, и с дру­­гой — к отсутствию у регионов и муниципалитетов действенных финансовых инструментов, которые позволяли бы им конкурировать меж­ду собой и при этом обеспечивать свою финансовую со­стоятельность.

В России в отличие от большинства развитых стран значительная мас­са бюджетных поступлений образуется из налогов на природные ресурсы (10,5% доходов консолидированного бюд­жета в 2016 году) и таможенных платежей (15,9% доходов). Это вы­зывает перекос системы в сторону федерального уровня и значительную роль по­ступлений из центра в региональных финансах. По сути, именно сырьевой характер экономики и беспрецедентная для современного мира роль тамож­ни создают условия для того, чтобы Москва диктовала свою волю провинции. В такой ситуации дебаты в том, какие полномочия принадлежат какому уровню власти, бессмысленны: власть находится там, где есть деньги. И все поведение Кремля на протяжении последних лет указывает, что никаких изменений в его стратегии не предвидится — в противном слу­чае требуется строительство по-настоящему федеративного государства, где не центр «деле­гирует полномочия» регионам, а наоборот, регионы определяют, какие фун­кции они готовы передать федеральным властям.

При этом российская законодательная база крайне унифицирована. Сегодня регионы могут по своему выбору изменять ставки лишь регионального компонента налога на прибыль «для отдельных категорий налого­плательщиков» (ст. 284 НК) и ставку налога на имущество — и то в крайне ограниченных пределах. Это даже сложно сравнивать с той же Америкой, где налог с продаж (аналог нашего НДС, поступающий исключительно в местные бюджеты) варьирует от 0% в Делавэре и Орегоне до 9,98% в Луизи­ане и при этом распадается на регио­нальную и муниципальную составляю­щие. При этом многое в США зависит от экономи­ческой политики муниципалитетов. Самый простой при­мер — качество начального и среднего об­разования в системе, когда школы финансируются даже не штатами, а му­ниципалитетами, которые тратят на образование больше, чем федеральное правительство и власти штатов вместе взятые. Чем больше выделяется средств на сред­нее образование и чем лучше становятся общественные школы, тем больше ценится в районе недвижимость, больше собирается с нее налогов, и круг таким образом замыкается. В России, к сожалению, ничего подобного нет и не предвидится.

По разным правилам

Ввиду того что реальный федерализм в стране отсутствует, а система управления становится все более централизованной, я вижу только один разумный подход к определению оптимальных полномочий регионов — пропорционально их экономической успешности. Иначе говоря: регионы-доноры должны иметь бóльшие права, чем те, которые выживают только благодаря дотациям из центра. Такая политика обеспечит возникновение двух важных трендов.

С одной стороны, региональные элиты будут понимать, что появляется четкий и определенный критерий оценки их деятельности, каковым сейчас является лояльность власти и умение пустить пыль в глаза. В зависимости от степени дотационности региона ограничение полномочий должно быть меньшим или бóльшим — и предполагать прямое президентское правление и финансирование региональных расходов непосредственно через федеральное казначейство в случае, если дотационность местного бюджета превышает 70%. Если говорить предельно откровенно, колонии, если они не в состоянии перерасти свой колониальный статус, должны управляться колониальными методами (к наиболее дотационным в России сегодня относятся периферийные регионы — Якутия и Камчатка, Чечня и Дагестан, Тува и Бурятия, Крым и Севастополь). Здесь не может быть гордых вождей, демонстрирующих свою «крутизну», публично возмущаясь тем, что федеральный центр задумывается о сокращении субвенций их вотчинам. Соответственно, у органов местного самоуправления в таких регионах будет по определению появляться больше инициатив по поиску новых источников экономического роста, которые могли бы обеспечить территории бóльшую политическую субъектность.

С другой стороны, в России существует масса регионов, которые попросту недоиспользуют свой потенциал, рассчитывая на подачки из центра. В качестве идеальных примеров можно привести Калининградскую область и Приморский край. Россия — единственная страна в мире, где приморские регионы серьезно отстают в своем развитии от континентальных (в прибрежных провинциях Китая показатель среднедушевого ВРП превосходит национальный на 47–78%, а в береговых штатах Бразилии — на 19–37%, в то время как ВРП Калининградской области составляет 78% от среднероссийского, а Приморского края — 82% — при этом доходы бюджета той же Калининградской области из собственных источников не превышают 39% от расходов. В этом случае ограничение полномочий местных властей могло бы дополняться переговорами с федеральным центром о создании особых механизмов хозяйствования, нацеленных на оптимизацию условий ведения бизнеса в соответствующих регионах, привлечения иностранных инвестиций, сокращения непроизводительных трат.

Иначе говоря, сама по себе идея изъятия у регионов части полномочий представляется мне в нынешних условиях совершенно справедливой и допустимой — проблема только в том, чтобы дело не ограничилось формальными мерами, приуроченными к чемпионату мира по футболу или обусловленными очередной контртеррористической операцией. России нужно реальное реформирование всей системы отношений между центром и регионами, потому​ что в стране, где разрыв по показателю подушевого ВРП между регионами составляет 14 раз (соотношение показателей Тюменской области и Чеченской Республики, данные Росстата за 2016 год) против 2,15 раза в США (соотношение цифр для Делавэра и Миссисипи, Economic Report of the President за 2016 год), столь экономически различные территории не могут быть равными в политическом отношении и управляться на основе единого подхода. Если бы это было возможно, разрыв в экономическом благополучии между отдельными частями России сокращался бы, а не рос, и это значит, что пора менять стратегию.