Неожиданный бюджет: экономисты дали оценку финансовым планам Беглова

Врио губернатора Петербурга Александр Беглов (Фото: сайт администрации Петербурга)

Обсуждение 29 января новым правительством Петербурга исполнения прошлогоднего бюджета заметно отличалось от предыдущих мероприятий подобного рода. Так, одним из неожиданных итогов исполнения бюджета 2018 года оказался профицит в 10,1 млрд руб. (после нескольких лет дефицитного бюджета), образовавшийся, по всей видимости, за счет улучшения собираемости налогов.

Другой особенностью обсуждения стала крайне резкая критика бюджетной политики со стороны ​врио губернатора Александра Беглова. И если резкие высказывания градоначальников по поводу хронического недоисполнения бюджета горожане слышали и ранее, то критика тактики бюджетных заимствований, политики поддержки стратегических инвесторов и в целом «Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года» (Стратегия-2035) оказалась неожиданной.

Независимые эксперты по просьбе редакции РБК Петербург изложили свое мнение об итогах исполнения бюджета-2018, а также о высказываниях врио губернатора Александра Беглова и поручениях, которые он дал членам правительства Петербурга.

Елена Рогова, декан Санкт-Петербургской школы экономики и менеджмента, НИУ «ВШЭ — Санкт-Петербург»:

«Профицит бюджета в 10,1 млрд руб. — это действительно новость. Профицита не наблюдалось с 2015 года, все последние годы имел место дефицит бюджета. Нынешний профицит, судя по всему, образовался благодаря превышению плана по доходам, значительно большему, чем в прошлые годы. Оно, в свою очередь, произошло за счет улучшения собираемости налогов. Это тоже относительно новое явление. Тут наверно сыграл свою роль майский указ президента, который побудил налоговую службу напрячься, приход в Петербург многочисленных структур «Газпрома» с его высокими зарплатами, а также дополнительные доходы граждан и компаний (источниками дополнительных доходов стали главным образом НДФЛ и налог на прибыль компаний), полученные благодаря ЧМ-2018 и завершения строительства «Лахта центра». В то же время, традиционно отмечается недоисполнение расходной части (особенно сильно недоисполнена Адресная инвестиционная программа).

Я бы не стала рассматривать профицит сам по себе как положительное явление. Он является следствием бюджетного консерватизма, довольно вредного для бюджетного процесса. При планировании доходов чиновники, желая подстраховаться, занижают прогнозы по поступлениям в бюджет. При составлении расходной части тот же принцип работает в обратном направлении — закладываются завышенные объемы расходов, включая инвестиционные проекты, плохо проработанные в части технико-экономического обоснования, иногда не имеющие шансов на реализацию вследствие отсутствия заинтересованных инвесторов. Так что профицит — во многом искусственный и свидетельствует скорее о резервах повышения качества бюджетного планирования, как в доходной части, так и в расходной. Положительным фактом является то, что врио губернатора обратил серьезное внимание именно на недоисполнение расходной части бюджета. Оно имеет хронический характер и должно быть преодолено.

Нужно отметить, что эти же проблемы ждут бюджет 2019 года, при формировании которого не рассматривались возможные сценарии развития экономической ситуации в регионе. Такой одновариантный подход негативно отразился и при составлении Стратегии-2035, на недостатки которой справедливо обратил внимание Александр Беглов. Вероятно, он воспринял критику стратегии независимыми экспертами и, судя по его высказываниям на заседании правительства, согласился с тем, что в ней много недостижимых показателей и мало конкретики. Он резонно отметил, что стратегия требует ревизии, в частности, поручил убрать из нее недостижимые показатели и сделать ее более реальной. Правда, пожелание врио губернатора, чтобы город ежегодно зарабатывал 1 трлн руб., я бы тоже отнесла к малореалистичным. Я не вижу, как этого можно достичь в ближайшие годы. Лет через 10 — возможно, но вряд ли раньше.

Я согласна и с критической оценкой врио губернатором политики предыдущих администраций в отношении стратегических инвестпроектов, так как недоработки в этой части отрицательно сказываются на развитии города. Действительно, некоторые проекты ГЧП признавались стратегическими (и им предоставляли серьезные льготы) без нормального обоснования, а скорее по политическим соображениям. И они были неудачными. Правда, я не совсем согласна с его установкой на развитие тех проектов, которые не влекут финансовых обязательств города, но в то же время являются коммерчески привлекательными для частного инвестора. Такую задачу я тоже считаю малореалистичной. Это скорее выглядит как благое пожелание. Потому что в любом проекте ГЧП какие-то вложения государства должны быть, и не только землей, а и финансами — иначе это не работает. А на практике в нашем городе расходы бюджета требовались даже в тех проектах ГЧП, которые изначально этого не предусматривали.

В то же время следует приветствовать установку на «бюджет развития» — действительно, нужно поддерживать в первую очередь те инвестиционные проекты, которые могут стать точками роста городской экономики, приведут к развитию городской инфраструктуры, созданию новых высокооплачиваемых рабочих мест и росту доходов бюджета и населения.

Я обратила внимание на поручение врио губернатора провести обучающие семинары для руководителей высшего и среднего звена по бюджетному процессу. В принципе, это действительно надо делать по ряду причин. Во-первых, потому, что качество бюджетного процесса у нас, как, впрочем, и во всей стране, ужасающе низкое и его надо срочно повышать. Во-вторых, надо обучать чиновников новым, современным технологиям бюджетного планирования, которыми, как я убедилась, они в основной массе не владеют. Главное — надо показать чиновникам, как можно эффективно использовать возможности бюджетного процесса. Даже при их известном желании подкормить «свои» фирмы чиновники могли бы гораздо эффективнее использовать бюджет.

Правильным я считаю и открыто высказанное желание Александра Беглова возродить активные контакты, обратную связь с петербургским обществом, утраченные во время губернаторства Георгия Полтавченко. Врио губернатора справедливо отметил, что развитие каналов связи с горожанами, отбор народных стратегических инициатив, которые будут выступать драйверами изменений, станут эффективным инструментом повышения эффективности работы городской администрации.

Вообще, многое из того, что говорил Александр Беглов на заседании правительства, я считаю правильным и актуальным. Теперь дело за малым — добиться, чтобы все эти хорошие слова воплотились в адекватные действия городской администрации».

Екатерина Соколова, академический директор магистерской программы «Менеджмент и развитие городских агломераций», доцент Высшей школы менеджмента СПбГУ:

«Информация о профиците бюджета, равно как и данные о полном или неполном его исполнении в текущем году, сама по себе не дает нам право делать выводы о динамике развития города. Свои коррективы вносят крупные мероприятия (такие, как, например, ЧМ-2018, проводившийся в Санкт-Петербурге прошедшим летом), масштабные инфраструктурные проекты (в том числе — те, что были реализованы для проведения того же ЧМ-2018) и многие другие факторы.

Намного больший интерес представляет анализ эффективности исполнения бюджета, а именно — его вклада в развитие города. Вопрос о том, на что расходуются бюджетные средства, должен быть приоритетнее вопроса о том, полностью ли они были израсходованы. Здесь речь идет не только об экономической стороне вопроса, которая часто обсуждается экспертами и аналитиками — экономия затрат и сокращение нецелевых расходов. Огромное значение имеет именно выбор направлений расходования средств. Стоит помнить, что город — это сложная система, которая требует чуткого и четкого регулирования. Ориентироваться только на цифры, на доходы и расходы, никак нельзя. Это то, что отличает управление городом от управления бизнесом — доходы и прибыль — это не самоцель, а лишь средство достижения некоторой иной, многокритериальной цели.

Львиная доля поручений врио губернатора, касающихся планов развития города на ближайшее будущее, связана с поиском путей наполнения бюджета города и сокращения расходов. Но все-таки анализ успешности развития города нужно начинать не столько с цифр бюджетной статистики, сколько с определения существующих проблем, расстановки приоритетов и понимания (пока еще даже не устранения) препятствий для их решения. И только после этой кропотливой работы можно планировать крупные проекты, которые будут иметь долгосрочный положительный эффект для городского развития.

Корректировка стратегии развития города должна проводиться с пониманием разницы между экономическим ростом и устойчивым развитием. Попытка нащупать новые стратегические направления развития города через реализацию проекта «Твой бюджет» — это хорошо, но этого недостаточно. Такие инициативы позволяют понять и оценить потребности горожан. Но это лишь сбор информации о проектах «низшего уровня» — наиболее близких конечным потребителям, горожанам. Нужен диалог с бизнесом, понимание социальных и экологических последствий принимаемых решений. С учетом современных трендов пространственного планирования в лучших мировых практиках, я бы советовала опираться на концепцию устойчивого развития — развитию в интересах города, но без ущерба для будущих поколений.

Обучение чиновников бюджетной грамоте — это обучение инструментарию поддержки инвестиционных проектов, не более того. Для формирования жизнеспособной стратегии развития города следует повышать квалификацию руководителей в области анализа городской политики, умения выявлять и формулировать существующие проблемы и определять правильные критерии достижения стратегических целей. Это не уникальное предложение, подобные образовательные программы предлагаются ведущими университетами и бизнес-школами мира и они нацелены в том числе на тех, кто формирует основы развития городских агломераций».

Мнения спикеров могут не совпадать с позицией редакции.