Мегаполис противоречий: «шанхай» в Петербурге и совхоз для ученых

Власти Петербурга намерены внести серьезные изменения в свою градостроительную политику. На одном из ближайших заседаний постоянной комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам Законодательного собрания города будет рассмотрен вопрос о дополнении «Стратегии социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года» разделом «Стратегия пространственного развития» (ранее эксперты подготовили заключение о целесообразности принятия этого документа).

Инициаторы разработки документа считают, что отсутствие такой стратегии было главной причиной катастрофических (по своим последствиям) градостроительных ошибок Петербурга, совершенных из-за «волюнтаристских» решений. К тому же они уверены, что новый документ может сэкономить миллиарды, взятые из карманов налогоплательщиков.

РБК Петербург подготовил серию публикаций о том, какой должна быть «Стратегия пространственного развития» в интересах жителей Петербурга (как центральных его районов, так и окраин), бизнеса и будущих поколений. Опрошенные изданием эксперты отвечают на вопросы, сможет ли новый документ «европеизировать» градостроительную политику Петербурга, почему в нем кровно заинтересованы застройщики и чьи интересы в итоге важнее — автомобилистов или пешеходов.

Александр Карпов, руководитель экспертной группы постоянной комиссии ЗакСа по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам:

«В Петербурге, наверное, уже столетие не было полноценной стратегии пространственного развития. Хотя стратегические решения принимались, но не будучи просчитанными, они терпели фиаско и забрасывались на полпути.

Например, в начале 1970-х годов решили перенести Ленинградский госуниверситет (в настоящее время — СПбГУ) с Васильевского острова в Петергоф. Как мы знаем, перенесли только небольшую часть (Физфак и несколько институтов) и вскоре процесс застопорился. А сейчас и вовсе хотят перенести университет в совхоз Детскосельский, в Пушкинский район. При этом качество проработки решения — примерно такое же, как и в прошлый раз: ошибки не исследованы, уроки не выучены. Нынешний проект, насколько мне известно, со стратегией социально-экономического развития Петербурга не увязан — по причине отсутствия в ней того самого пространственного раздела. Так что вполне вероятно, что лет через 10 — 20 после нынешнего переноса выяснится, что планы были не реалистичны, транспорт не подвели, кампус не достроили, учёные поехали в Европу, а не в совхоз — опять надо куда-то университет переносить. К тому же, решение о переезде в Пушкин вызывает множество вопросов о стратегии дальнейшего развития Нового Петергофа, а ответов на эти вопросы нет.

И это только один из множества примеров «волюнтаристских» решений, последствия которых пробивают очередную дыру в бюджете. Случайно было выбрано место для «Лахта центра» — делового района там, возможно, не получится, город тратит и будет тратить огромные ресурсы на транспортное обеспечение одного здания. Без учёта контекста был посажен стадион на Крестовском, и он переопределил стратегию развития прилегающих районов. И так далее.

Печально то, что никакие уроки из стратегических провалов не извлекаются, а это значит, что не происходит обучения стратегическому мышлению и планированию. Мы продолжаем наступать на те же грабли, и бюджетные миллиарды, взятые из карманов налогоплательщиков, по-прежнему тратятся очень рискованно. Преодолеть эту порочную практику совершенно необходимо. Вот мы и пытаемся.

Ценность обсуждаемой экспертной работы в том, что она систематизирует перечень вопросов пространственного развития, которые относятся к «стратегическим». Это важный шаг с точки зрения дисциплины мышления и дискуссии, без него любой разговор на тему пространственного развития сваливается в бесконечное «перепиливание опилок» — обсуждение примеров, подобных тому, с которого я начал. Однако я не считаю этот перечень окончательным. Более того, в какой-то мере он банален, поскольку базируется на традиционных концепциях «расселения» и «поясов» городского развития. Возможно, сейчас нужны менее статичные модели, учитывающие, что горожане меняют места работы и проживания с немыслимой ранее скоростью. А уж поясная модель точно перестаёт работать при разрастании города. Однако если не сказать «а», для «б» не будет повода, поэтому давайте внимательно прочитаем то, что написано, включая очень ёмкий обзор других стратегий.

Пространственная стратегия города должна учитывать в том числе и пространственное распределение денег. Где, в каких местах они будут появляться (зарабатываться), и на развитие каких территорий направляться. Хотелось бы видеть баланс и быть уверенным в том, что он сходится, а не тянет нас в долговую яму обслуживания разрастающейся периферии. То есть, «пространственная стратегия» — это не только про то, где чего и сколько будет построено. Это ещё и про то, насколько эффективно будет работать город на воспроизводство человеческого, социального, промышленного, экологического, финансового капитала.

Любая стратегия, и пространственная в том числе, обязана учитывать форс-мажорные ситуации, вроде нынешней пандемии коронавируса. Документ, в котором нет «катастрофического» сценария, есть только «оптимистичный» и «умеренно оптимистичный» практической ценности не представляет. Все тренды, все предложения стратегий должны проверяться на устойчивость к известным и неизвестным рискам, благо мировое экспертное сообщество накопило достаточный объём знаний в этой сфере. Да, мы должны подумать про реакцию городского пространства и на изменения климата (кстати, строительство дамбы — редкий пример разумного стратегического решения), и на долгосрочное заражение территории в случае «соснобыльского» сценария, и на падение производства или транспортных потоков, и на обесценивание основных городских активов...

«Пространственный раздел» в стратегии необходим, потому что после изменений в Градкодексе генплан стал техническим документом. Он реализует стратегические решения, но не определяет их. Но, конечно, образ долгосрочного развития города у правительства есть. Вот только в отсутствие соответствующего документа он оказывается… партизанским».

Владимир Аврутин, заместитель генерального директора по градостроительной деятельности ООО «Институт территориального развития»:

«В соответствии с Градостроительным кодексом РФ подготовка документов территориального планирования, включая Генеральный план, осуществляется на основании стратегии социально-экономического развития. Но социально-экономическая стратегия как правило рассматривает город как точку, в ней нет пространственного аспекта, а Генплан — пространственный документ, он описывает развитие территорий. Поэтому для его разработки необходимо наличие разработанной и принятой стратегии пространственного развития.

Стратегические установки по развитию территорий городу необходимы. Нужно определить городские территории, для которых должны быть сформулированы стратегические цели. Например, промышленный пояс, о котором столько говорится. Нужно четко сформулировать, какие стратегические градостроительные задачи мы ставим для промышленных территорий. Несомненно, следует определить стратегию развития исторического центра, который обладает спецификой, связанной с особенностями исторической застройки и т.д. Также нужна стратегия развития территорий «пятиэтажек». С их реновацией мы мучаемся много лет — отчасти потому, что стратегические цели для этих территорий не определены. Особая стратегия развития нужна и для городских пригородов, которые не могут развиваться так же, как исторический центр.

Стратегические цели пространственного развития должны быть определены не только для отдельных территорий, но и для всех городских структур. Например, для транспорта. Я считаю, что заявляемый в документах приоритет развития общественного транспорта без определения его пространственной стратегии остается больше декларативным. Если мы посмотрим планируемое развитие общественного транспорта и улично-дорожной сети, то увидим, что значительная доля средств уходит на развитие именно улично-дорожной сети и связанных с ней транспортных сооружений. Это в свою очередь поощряет развитие личного транспорта. Поэтому имея ограниченные финансовые ресурсы, необходимо не только на уровне деклараций, но в стратегических документах, а вслед за ними и в Генеральном плане, обеспечить реальный приоритет развитию общественного транспорта по отношению к улично-дорожной сети.

В этой связи необходимо внимательно отнестись к соотношению развития подземного (метрополитен) и наземного (например, городская электричка) скоростных видов общественного транспорта. При этом в центральной части города с плотной исторической застройкой и крайне ограниченными территориальными резервами безусловно приоритет надо отдавать развитию метрополитена, плотность которого там крайне мала. В периферийной части города и в пригородах целесообразно сочетание развития метрополитена с наземными видами скоростного общественного транспорта.

Инициатива комиссии по городскому хозяйству по введению в Стратегию социально-экономического развития пространственного раздела, на мой взгляд, совершенно правильная, только, к сожалению, запоздавшая. Проект нового Генплана уже подготовлен, отправлен в правительство РФ на согласование и после возвращения из Москвы начнутся его публичные слушания. Так что учесть стратегию пространственного развития в этом Генплане уже не получится, тем более, что пространственный раздел стратегии до 2035 года еще даже не подготовлен, нет даже такого задания разработчикам. Впрочем, возможно что-то можно будет сделать через 5 лет, во время внесения очередных поправок в Генплан.

В любом случае я считаю правильным стимулировать исполнительную власть формулировать стратегию и следовать ей при принятии принципиальных решений, хотя, как показала практика, она не очень-то к этому склонна. Если каким-то интересантам что-то в Генплане не нравится, они лоббируют принятие соответствующих поправок по зонированию территорий. В результате сумма таких поправок становится весьма значительной, что приводит к фактическому изменению даже необъявленной стратегии, например, по развитию общественно-деловой застройки, рекреационных зон и т.д. Вместо этого строится жилье или апарт-отели, которые на практике мало чем отличаются от жилья, поскольку оно наиболее выгодно строителям. Надо все-таки выработать стратегические установки по развитию территорий и строго им следовать».

Анна Смольная, директор по развитию АО «ЮИТ Санкт-Петербург»:

«Городская стратегия пространственного планирования нам безусловно необходима — чтобы стратегия нашей компании не противоречила городским планам по развитию территорий. Пространственная стратегия города нужна любому бизнесу, настроенному на долгосрочную работу в Петербурге, она совершенно необходима инвесторам. Должны быть четко зафиксированы направления, куда город будет развиваться в перспективе.

Важно также, чтобы городская стратегия была отражена в Генплане — какие территории будут развиваться в ближайшие 5 — 10 лет и как именно. Как, на каких территориях будет развиваться инженерная, транспортная и социальная инфраструктура. И городские бюджеты должны приниматься в соответствии со стратегией. К сожалению, городской пространственной стратегии сейчас в Петербурге нет. Хотя раньше она была. Странно, что теперь ее исключили из перечня обязательных стратегических документов. Из-за этого мы вынуждены в наши бюджетные планы закладывать резервы на риски изменения планов власти.

Например, компания приобрела земельный участок, а через какое-то время власти изменили его назначение — и получается, что запланированный проект невозможно реализовать. Угроза таких решений возникает довольно часто, так что нам приходится внимательно следить за планами администрации и оперативно реагировать на их изменения. Власти прислушиваются к нашим аргументам, но это лишние хлопоты и для них и для нас. Лучше бы их избежать. Для этого и нужна стратегия пространственного развития. Например, всем застройщикам необходима стратегия города по развитию территории южного берега Обводного канала, так называемого «французского ковша». Сейчас там настоящий «шанхай» — хаотические строения вокруг мельницы, множество собственников участков (более сотни). Без стратегического решения властей там не разобраться. И это не единственная подобная территория в Петербурге.

Для нас самое важное в городском планировании — это функциональное использование территорий. Согласно готовящимся изменениям Градкодекса, в Генплане можно будет не устанавливать функциональные зоны. Функциональное назначение территорий можно будет устанавливать только в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ). Это так называемое территориальное зонирование. ПЗЗ утверждаются не законом, а постановлением правительства Петербурга, так что изменять отдельные их положения можно будет гораздо оперативнее, чем Генплан (его можно поправлять только раз в пять лет). В этом есть и плюсы, и минусы. С одной стороны, город сможет более гибко привлекать инвестиции в развитие; с другой стороны, если бездумно, в угоду частным интересам будет меняться функциональное использование без учета пространственной стратегии развития, то о гармоничном развитии не придется говорить. Очень хочется надеяться, что городская стратегия будет закреплена нормативно хотя бы в рекомендательном порядке и будет не формальным документом, а действительно стратегией развития этого прекрасного города в десятилетней, двадцатилетней перспективе».

Елена Чернова, гуманитарный проектировщик, конфликтолог:

«Стратегия нужна, если она действительно будет новой. Прежние стратегии можно разделить на два типа. Первый — бюрократические псевдо-стратегии, утопии беспроблемного и бесконфликтного будущего. Второй — истинные стратегии экономических субъектов. Например, продовольственных сетей, доля которых в петербургской торговле, как известно, самая большая в России, даже больше, чем в Москве. Автопроизводители реализовали свою стратегию создания в Петербурге автомобильного кластера — и город окружили автосборочные заводы. Строительные компании реализовали свою стратегию крупномасштабного жилищного строительства.

Петербург во многом менялся в соответствии с этими, истинными, стратегиями, которые зачастую противоречили утвержденным генпланам. Разумеется, результатом, помимо прибыли компаний, были и многочисленные социальные эффекты, например, в виде миллионов квадратных метров нового жилья. Но первичными были и остаются цели экономических субъектов.

Новая стратегия, на мой взгляд, должна изменить ситуацию. Первичными должны стать социальные цели, а бизнес должен конкурировать за то, чтобы с большей эффективностью и меньшими затратами их воплотить. Однако, чтобы поставить стратегические социальные цели, нужен новый субъект целеполагания. В псевдо-стратегиях роль такого субъекта возлагается на горожан. Однако горожане в целом — это множество групп интересов, которые совершенно не обязательно предложат цели, альтернативные экономическим. Это можно показать на примере двух групп интересов.

Первая группа горожан, активность которой заметно влияет на пространственные изменения — это массовый инвестор в долевое строительство жилмассивов так называемого «эконом-класса» на прилегающих к Петербургу бывших сельхозполях. Ликвидируя нужду в квадратных метрах, эта застройка не обеспечена инфраструктурно, переуплотнена, но оправдывает деятельность строителей. «Мы такое строим потому, что это покупают», — говорят они. Иными словами, эта группа горожан реализует вроде бы свои интересы, которые не противоречат экономическим целям строителей. Я сейчас не оцениваю эти интересы, я указываю только на то, что эта городская группа не формирует самостоятельного социального целеполагания, которое, возможно, диктовало бы совершенно другие параметры застройки. А ведь они не просто покупатели. Они — инвесторы, которые практически полностью финансируют это строительство, но оказываются отлученными от участия в принятии решений на этапе проектирования. Разумеется, строители утверждают, что за такие «маленькие» деньги ничего другого и не построить. Но ведь это строители утверждают. На мой взгляд, стратегия должна поставить это утверждение под сомнение и сформировать из этой группы субъекта социального целеполагания. Если в уже сложившейся ситуации нынешний строительный комплекс не сможет соответствовать этим целям, то в рамках стратегии нужно искать альтернативы — через предложения по изменению правил игры, созданию благоприятных условий для прихода на рынок постиндустриальных строительных компаний и т. п. Это и обеспечит искомое стратегическое пространственное развитие города на этом направлении.

Вторая группа — автовладельцы, по-видимому, самая консолидированная и сильная группа городских интересов. Это тоже горожане, реализация интересов которых оказалась полностью созвучна интересам экономических субъектов. Ради удовлетворения интересов этой группы инициировались концептуально устаревшие градостроительные решения, связанные со строительством в городе автомагистралей, которые к тому времени на опыте европейских городов уже доказали свою тупиковость в борьбе с пробками. Но строительство многомиллиардных объектов очевидно выгодно для бизнеса. Так что и эта группа горожан инициировала проекты, неадекватные современности, в которых доминировал экономический, а не социальный интерес. Кроме того, закрывались трамвайные линии, а сегодня тормозится создание велодорожек, выделенных полос для общественного транспорта, расширение зоны платной парковки. Автомобили заполонили дворы. Интересы автомобилистов подавляют интересы других городских групп — пользователей общественного транспорта, пешеходов, жителей, которые хотели бы использовать дворы в качестве рекреации и т.п.

Таким образом, «горожане» — это внутренне противоречивое множество групп городских интересов. Новая стратегия должна работать не с позиционной структурой «горожане — бизнес — власть», которая, на мой взгляд, не соответствует реальности, а с противоречиями. Необходимо проанализировать все городские сферы жизнедеятельности (бизнеса, политики и городского управления, труда и занятости, образования и т.п.), выявить их противоречивость и несбалансированность. А затем, по рецепту Гегеля, искать возможность синтеза, что и составляет содержание развития. Необходимо различать синтез и компромисс. Компромиссные решения сглаживают остроту противоречий, но не развивают ситуацию. Если мы хотим, чтобы новая стратегия действительно содержала в себе видение развития, то нужно добиваться именно синтеза, а не компромисса.

Чтобы максимально высветить остроту городских противоречий, на плацдарм разработки стратегии необходимо вывести субъекта, который я называют «общественность». Ошибочно ставить знак равенства между «горожанами» и «общественностью». Горожане — носители множества противоречивых интересов. Общественность — это носитель общегородских ценностей. Я знаю руководителя строительной фирмы, который понимает, что строительство «человейников», в котором он принимает участие, угрожает будущему города. Он строит, но ему стыдно. Его деятельность вступает в противоречие с его ценностями. И он этой ценностной составляющей проявляет общественную субъектность. Позицию общественности может занять представитель любого вида деятельности (даже представитель органов власти!), если он имеет актуальные для пространственного развития ценности, готов их отстаивать и реализовывать.

Список ценностей открыт: здоровье, экология, красота, культура, социальная солидарность, детская безопасность...Практически каждый горожанин, независимо от рода занятий, может обнаружить у себя сочувствие тем или иным ценностям, но далеко не каждый готов активно и часто вопреки собственным интересам их отстаивать и усиливать. Те, кто готовы — они и есть общественность, которая, будучи организована как субъект стратегирования, способна выработать социальное целеполагание пространственного развития, сомасштабное городу, как целому, и в чистом виде альтернативному экономическому целеполаганию. Разумеется, в разработке должны участвовать уже действующие на городском плацдарме игроки — экономические субъекты, представители интересов городских групп, которые обеспечат учет факторов социально-экономического благополучия, потребительского комфорта, локальной специфики.

Новая стратегия должна базироваться на балансе ценностей, целей и интересов. Баланс — это динамическое равновесие, которое есть результат взаимодействия разнонаправленных сил. Поэтому, на мой взгляд, нужно отталкиваться именно от конфликтных ситуаций, в которых баланс нарушен и искать возможности достижения нового баланса на более качественном уровне взаимодействия».

Мнения спикеров могут не совпадать с позицией редакции

Подготовил: Владимир Грязневич

Повтор публикации