Революционная мера: как Смольный меняет экономическую политику

Врио губернатора Петербурга Александр Беглов выступил в Законодательном собрании с ежегодным отчетом о результатах работы городского правительства (Фото: Роман Пименов/Интерпресс)

В своем выступлении в Законодательном собрании Петербурга 15 мая с ежегодным отчетом о результатах деятельности правительства и губернатора Санкт-Петербурга за 2018 год Александр Беглов представил новую экономическую политику города. Он сообщил о решительных мерах, предпринятых его командой для улучшения бюджетно-финансовой ситуации в городе. 

Одной из таких мер, причем революционной для Петербурга, стал отказ от бюджетных заимствований. По этом поводу врио губернатора заявил: «Нужно вернуться к нормальной экономической политике. Город должен жить по средствам…Мы отказались от займов и сократили государственный долг города на 4,7 миллиарда рублей. Еще почти 8 миллиардов будут сэкономлены в ближайшие три года на обслуживании долговых обязательств».

Таким образом, Смольный прерывает многолетнюю практику ежегодных долгосрочных бюджетных заимствований, осуществляемых, главным образом, посредством выпуска долгосрочных облигаций. Врио губернатора упомянул, что благодаря этой практике, которой придерживались все его предшественники, начиная с Анатолия Собчака, город накопил долгов на 44 млрд рублей.

В то же время, Александр Беглов посетовал: «Город вкладывает в свое развитие все меньше. Но нельзя жить одним днем. Нужно думать о будущем. И для начала необходимо вернуться к уровню инвестиций в 15 процентов от расходов бюджета». Судя по контексту, здесь он имел в виду бюджетные инвестиции, доля которых в расходах бюджета в последние годы снижалась и по итогам 2018 года составила 11 процентов.

Политику бюджетных заимствований эксперты критиковали все последние годы. Существуют разные взгляды на то, как ее следует менять. 

Евгений Елин, вице-губернатор Петербурга, курирующий финансово-экономический блок городского правительства:

«Заимствования — не самоцель, а инструмент для решения городских задач, обеспечения сбалансированности бюджета. Мы придерживаемся консервативной политики по управлению государственным долгом, не допускающей необоснованных заимствований.

В прошлом году не было потребности, и город отказался от займов. Бюджет был исполнен с профицитом 10,1 млрд рублей, долг за 2018 год сократился на 4,7 млрд рублей. Экономия бюджетных средств за счет отказа в 2018 году от заимствований составит в 2019-2021 годах 7,7 млрд рублей.

Но если будет дефицит бюджета — будем занимать. Объемы привлечения заемных средств будут определяться исходя из потребностей, на основании показателей кассового плана и оценки исполнения бюджета. Так, для покрытия краткосрочной потребности в ликвидности могут быть использованы краткосрочные бюджетные кредиты, которые предоставляются Федеральным казначейством. Этот инструмент позволяет привлекать средства на срок до 90 календарных дней в пределах текущего финансового года (при условии его возврата не позднее 25 ноября), а ставка по бюджетным кредитам составляет 0,1% годовых. Кредиты возможно использовать в качестве резервного инструмента заимствования для покрытия потребности в краткосрочных средствах в конце года.

В качестве источника долгосрочного финансирования дефицита бюджета планируется использовать инструмент государственных облигаций Санкт-Петербурга. Их преимущество — конкурентный механизм ценообразования, возможность гибкого управления государственным долгом в части, касающейся объемов и графиков платежей, использования ценных бумаг для управления ликвидностью городского бюджета. В настоящее время весь объем государственного долга города состоит из обязательств по государственным облигациям Санкт-Петербурга.

Еще один вариант — займы, привлекаемые государственными унитарными предприятиями Санкт-Петербурга под решение конкретных задач и целевые проекты. Их погашение, если у предприятий нет собственных источников, может быть произведено за счет средств бюджета через взнос в уставный капитал».

Оксана Дмитриева, руководитель фракции «Партия Роста» в Законодательном собрании Петербурга:

«Наша альтернативная бюджетная стратегия основывается на принципиально иной политике долга и дефицита бюджета. Я исхожу из необходимости сокращения дефицита бюджета и отказа от долгосрочных облигационных займов. Мы можем доказать, что дефицит бюджета и практика долгосрочных облигационных займов порождены не объективными обстоятельствами, а непрофессиональным распределением доходов и расходов во времени и неумением управлять кассой бюджета Санкт-Петербурга. Последние годы в процессе исполнения бюджета постоянно имеет место профицит, а остатки средств бюджета размещаются на счетах в коммерческих банках. Только в 2017 году среднемесячный остаток составил 30 млрд руб. Кроме того, остатки средств бюджета на конец финансового года не в полной мере переносились на следующий финансовый год. По моим расчетам с 2014 по 2016 годы около 20 млрд руб. было припрятано на забалансовых счетах, об этих деньгах все благополучно забыли. Но они должны быть возвращены в бюджет.

Все последние годы дефицит если и возникал, то лишь временно, на короткий срок в две-три недели, в виде кассовых разрывов, покрывать которые принято краткосрочными займами на 3 недели — месяц, а долгосрочных займов на 7-8 лет для этого не нужно. В частности, сейчас по текущему исполнению бюджета за 2018 год имеет место не дефицит, а наоборот, накопленный профицит в размере 41 млрд руб. Сокращение дефицита бюджета и отказ от долгосрочных заимствований в текущем году и в будущем 2019 году позволит сэкономить на расходах по обслуживанию долга и таким образом дополнительно получить 4,5 млрд руб. «из воздуха» — за счет исчезновения необходимости тратить деньги на обслуживание городского долга».

Елена Рогова, декан Санкт-Петербургской школы экономики и менеджмента, НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, профессор:

«Для принятия решения о бюджетных заимствованиях надо сначала тщательно проанализировать эффективность предыдущих заимствований. Она была разной — Петербург не всегда успешно выходил на этот рынок, но были и вполне удачные периоды. С другой стороны, бюджетные займы зачастую использовались для покрытия неэффективных расходов. К тому же, как справедливо отмечают некоторые эксперты, средства не до конца осваиваются, не всегда используются по назначению, остатки прошлого года не вполне корректно переносятся на следующий год и т.д.

Я считаю, что брать займы на текущие нужды города нельзя. Занимать надо только для реализации крупных инвестиционных проектов. Перед городом стоят серьезные инвестиционные задачи — по развитию инфраструктуры, например, по созданию ВСД, по развитию метро и т.д. Поэтому полный отказ от займов мне представляется не разумным. Потому что иначе при возникновении каких-то заторов в реализации крупных проектов приходится брать деньги из бюджета. Это мы наблюдали и при достройке стадиона на Крестовском острове, и при необходимости строить метро и другие объекты в ЧМ-2018. Такие миллиардные изъятия сильно дестабилизируют бюджетный процесс, нарушают планомерное финансирование текущих нужд города. Это неправильно.

Крупные инвестиционные проекты, в том числе ГЧП, следует, по моему мнению, финансировать отдельно от текущих нужд, путем выпуска долгосрочных облигаций. Это позволяет планировать нормальное финансирование многолетних проектов. Зачастую для этих проектов требуется привлекать средства федерального бюджета, но правительство России, как правило, дает деньги на условии софинансирования, так что нам в любом случае надо находить источники.

Такими источниками должны быть не местные налоги, а долгосрочные займы на выгодных условиях. Эта практика, кстати, оправданно принята во всех развитых странах. И Петербург, между прочим, умеет осуществлять такие займы весьма качественно — недаром мировые рейтинговые агентства всегда присваивали нашему городу максимально высокие кредитные рейтинги».