Трагедия централизации: что не так с реформами в современной России

Фото: Роман Пименов/Интерпресс

Модернизация системы петербургского пассажирского транспорта, предполагающая отмену целого ряда коммерческих маршрутов, объявлена одной из главных реформ 2020 года. Однако специалисты уже сейчас уверенно говорят о ее фактическом провале. Аналогичная судьба постигла реформу здравоохранения, в чем фактически призналась вице-премьер правительства РФ Татьяна Голикова. Еще одна крупная инициатива — мусорная реформа — в Петербурге в очередной раз отложена, а в других регионах сопровождается грандиозными скандалами.

Эти факты говорят о том, что проблемы коренятся не в отдельных отраслях, а в реформировании в целом, считает президент Фонда республиканских традиций и институтов «Республика» Сергей Цыпляев. По просьбе РБК Петербург эксперт назвал основные причины неудач.

Вторая вещь, которую надо принимать во внимание, — большое разнообразие условий на конкретных территориях страны. Если вы принимаете решение на центральном уровне, то вдруг выясняется, что в одном месте это работает правильно, а в другом месте это работает в противоположную сторону.

Вот классический пример из истории советских реформ. В разгар «перестройки», в 1987 году, проходит 20 съезд ВЛКСМ, выступает первый секретарь ЦК Комсомола Туркмении Язгельды Гундогдыев и рассказывает такую историю. Из ЦК комсомола приходит команда посылать молодежь в села и отчитаться о том, сколько людей туда отправлено. Всем понятно: село обезлюдело, надо отправлять туда молодежь. А вот Язгельды объясняет, что в Туркмении ситуация ровно обратная — традиционная жизнь, рождаемость высокая, вся молодежь в селе и там безработица. Соответственно, главная проблема — вытащить молодежь из села и отправить ее либо работать на завод, либо учиться. «Так что я делаю, — рассказывает он. — Я молодежь отправляю в город, а перед ЦК отчитываюсь так, как будто я это количество людей наоборот послал из города в село». Все смеются, Горбачев смеется.

На самом деле это трагедия централизации, которую мы постоянно наблюдаем, в том числе в целом ряде наших реформ. Сидят умные люди, которые считают, что им там в Москве виднее, как должна быть устроена жизнь. Они рисуют колоссальные планы реформ, а когда эти планы накладываются на реальную ситуацию в конкретном поселке, городе и регионе, то, что там начинает происходить, вызывает смех.

Поэтому везде в мире развивается принцип максимально низкого уровня принятия решений, как можно ближе к гражданам. Это так называемый «принцип субсидиарности»: то, что процедуру принятия решений нужно децентрализовать, не требует обоснований. Обоснования нужны в случаях, когда принятие решений, наоборот, надо централизовать. Централизация нужна только тогда, когда на месте решение не может быть реализовано эффективно и когда цели этого решения могут быть достигнуты только при централизации.

Для реализации этого принципа создаются сложные системы публичной власти. Самая развитая — трехэтажная. Она состоит из местного самоуправления (которое вообще не входит в систему государственной власти, но это публичная власть) и двухэтажного государства, как у нас, а именно: федеральная государственная власть и государственная власть субъектов федерации. И делается так, что все они работают достаточно автономно — у каждого есть своя сфера полномочий, свой бюджет и они сами принимают решения, сообразуясь с теми обстоятельствами, в которых находятся.

Такая конструкция не случайна, она возникла в результате многовекового опыта развития разных стран. Современное государство строится на идее горизонтальных связей. А мы старательно строим вертикали, что для решения таких разнообразных и сложных задач совершенно неправильно и противопоказано. Именно поэтому мы постоянно натыкаемся на проблемы, когда пытаемся применять общий централизованный подход к таким решениям, как, например, мусорная реформа. И тут начинается: в этом субъекте не работает, тот субъект отказывается, давайте будем переносить.

Если посмотреть сейчас на тот объем реформ, который затеян по стране, то все они страдают именно этими двумя принципиальными недостатками. Первый — реформы строятся без учета разнообразия страны. Второй — они инициируются сверху и решения принимаются слишком высоко. И когда принимаются такие централизованные решения, то начинается избыточная централизация функций.

Именно это мы наблюдаем в Петербурге. Снег падает локально, в каждом отдельном районе и муниципалитете, а убирается снег почему-то централизованно. И эта уборка не поддается эффективной организации, потому что централизованное решение явно не работает. Таких примеров в стране огромное количество. Например, в Новгородской области в какой-то момент всю медицину объединили в одну больницу, которая должна обслуживать всю огромную область. Понятно, что в подобной системе добраться до конкретного случая и принять решение, соответствующие данной конкретной ситуации просто невозможно. Вот такие сверхцентрализованные системы в значительной степени обрекают наши реформы на провал.

Что касается разъяснительной работы с населением, то отсутствие такой работы приводит к тому, что реформа оказывается либо полностью проваленной, либо еще хуже — дает колоссальный отрицательный результат. Ярким образцом реформы в дирижистском стиле с предсказуемыми последствиями рискует стать транспортная реформа в Санкт-Петербурге. Реформа была громогласно объявлена городскими властями как решенное дело: с 15 июля 2020 года все должно работать по-новому, и как часы. И сразу же появились возражения специалистов. Вот наиболее контрастный пример. Заявлено, что с 15 июля 2020 года в городе должны работать автобусы выпуска не старше 1 января 2018 года. Подсчет показал, что надо закупить более 2,5 тысяч новых автобусов. Город в состоянии приобрести чуть более 10% от этой потребности, а остальное ожидалось от частных перевозчиков. Но как они могут приобретать дорогостоящую технику, если впереди конкурсы на маршруты и неизвестно, кто станет победителем? Судя по всему, и отечественные производители не в состоянии залпом выбросить на рынок такое количество автобусов.

Город не готов к проведению торгов, в частности, и потому, что вызывает дискуссию предложение отменить почти 300 маршрутов из 660-ти, пообещав создать новые 100. Нет никакой уверенности, что маршрутная сетка оптимизирована более осмысленно, чем идея «одномоментной» закупки тысяч новых автобусов. А это уже затрагивает интересы громадного числа горожан.

Вот это те проблемы и сложности, которые мы раз за разом наблюдаем на наших реформаторских подвигах. Даже тогда, когда реформа вроде начинается хорошо, потом она вязнет, общество теряет к ней интерес, и мы неоднократно наблюдали, что откат оказывается очень сильным. Это происходило уже с петровских реформ, которые вызывали колоссальное непринятие. Как только источник реформаторства исчезает, сразу происходит колоссальная реакция и реставрация всех порядков, которые начинают казаться хорошими, важными и правильными. Вот такая непростая дорога реформ в российских условиях».

Мнение спикера может не совпадать с позицией редакции