Почему в России не работают реформы

Власть выступает и заказчиком, и исполнителем, и оценщиком реформ в стране. Поэтому реформаторы не покушаются на основные неформальные принципы, которые определяют характер управления страной.

В 2015 году Россия попала в идеальный шторм: геополитические проблемы наслаивались на экономические. Спад цен на нефть совпал с войной санкций и международной изоляцией, а подешевевший рубль так и не помог развитию импортозамещения в большинстве отраслей. С какими ключевыми вызовами столкнулась страна и надолго ли у нее хватит запаса прочности?

Пять принципов власти

2015 год в России начался скандалом из-за отмены электричек в ряде регионов страны, а заканчивается скандалами вокруг связей генерального прокурора с криминальными группами, а также проблем с запуском системы «Платон». Все эти эпизоды представляют собой элементы механизма управления страной, который точнее всего характеризуется формулой «недостойное правление» (авторский перевод английского термина bad governance).

«Недостойное правление» применительно к России и ряду других постсоветских государств означает, что качество государственного управления в них несоизмеримо хуже, чем можно было бы ожидать, исходя из объективного уровня социально-экономического развития. Пороки этого механизма управления являются не просто неблаговидными «делишками» отдельных высокопоставленных фигур, но неотъемлемыми и закономерными проявлениями сложившегося в сегодняшней России политико-экономического порядка, который определяет характер управления страной. Он основан на следующих принципах:

• присвоение ренты — главная цель и основное содержание управления государством на всех уровнях;

• механизм власти и управления тяготеет к иерархии («вертикаль власти») с единым монопольным центром принятия значимых решений;

• автономия экономических и политических игроков внутри страны по отношению к данному центру носит условный характер и может быть произвольно изменена;

• формальные правила игры, задающие рамки деятельности органов власти и управления, представляют собой побочный продукт распределения ресурсов внутри «вертикали власти»;

• аппарат управления в рамках «вертикали власти» разделен на соперничающие за доступ к ренте организованные структуры и неформальные клики.

Эти принципы представляют собой неформальное «ядро», то есть фактическую конституцию, согласно которой управляется Россия. Вокруг «ядра» правящими группами формируется «оболочка» таких формальных институтов, как законы или правительственные программы.

Экономический рост в России вплоть до 2014 года служил главным источником стабильности политико-экономического порядка: правящие группы заинтересованы в росте и как в средстве увеличения объема ренты, и как в инструменте легитимации политического статус-кво. Именно этими соображениями обусловлен императив «модернизации» — достижения высоких показателей социально-экономического развития и реализации ряда реформ.

Для кого реформы?

Логика реформ в социально-эко­номической сфере предполагает, что верхние этажи «вертикали власти» выступают единственными заказчиками программ и планов реформ. Их разработчиками выступают находящиеся на службе «вертикали» эксперты, исполнение осуществляется на различных этажах «вертикали», а монополия на оценку результатов принадлежит высшему политическому руководству. Такие условия как будто бы создают возможности для «ограждения» реформ от негативного воздействия со стороны групп интересов и общественного мнения, но они же накладывают на политический курс почти не­устранимые ограничения. Важнейшее из них связано с тем, что все реформы по определению исходят из неприкосновенности «ядра», воздействуя лишь на «оболочку» формальных институтов. Неудивительно, что происходит не просто выхолащивание реформ, но их сознательная «порча» со стороны соискателей ренты, заинтересованных в приватизации выгод от преобразований и в обобществлении их издержек.

«Вертикаль власти» выступает главным, если не единственным инструментом проведения реформ. Реформаторы и их патроны в лице высшего политического руководства по умолчанию полагают, что без надзора «сверху» нижние этажи «вертикали власти» не имеют стимулов для выполнения даже своих рутинных обязанностей. Поскольку бенефициариями реформ выступает лишь небольшое число соискателей ренты, у реформаторов возникают проблемы с принуждением к реформам всех остальных, выгоды для которых как минимум неочевидны. Результатом такого подхода становится ужесточение регулирования: каждый шаг на пути реформ влечет за собой увеличение плотности и масштаба регулирования чуть ли не всех аспектов работы нижних этажей «вертикали власти». Это приводит к лавинообразному росту документооборота и связанных с ним издержек: милиционеры, преподаватели, врачи заняты «бумажной» работой вместо выполнения своих непосредственных обязанностей. В результате происходит и подмена целей, поскольку для исполнителей достижение требуемых показателей отчетности становится главным и единственным критерием оценки их работы.

Большинство экспертов, участвующих в разработке и реализации реформ в России, осознают пагубность воздействия неформального «ядра». Но, выполняя заказ на экспертные услуги, они не могут прямо заявить о необходимости замены «ядра» (это означает смену не только правящих групп, но и всего политико-экономического порядка в целом). Эксперты пытаются обойти это препятствие и предлагают создание с нуля новых формальных институтов, построенных на совершенно новых принципах. Предполагается, что эти новые институты смогут благодаря своей эффективности постепенно укорениться и если не заместить собой прежнее «ядро», то существенно ограничить сферу его пагубного влияния.

Такой подход влечет за собой две дополняющие друг друга стратегии создания новых формальных институтов — «заимствование» и «выращивание». «Заимствование» предполагает перенос на российскую почву норм и правил, успешно зарекомендовавших себя в странах с иными политическими и институциональными условиями. «Выращивание» же основано на том, что новые нормы, правила и механизмы сперва создаются в особых экспериментальных условиях и позднее распространяются. Но на деле обе эти стратегии демонстрируют неустранимые изъяны.

«Шитизация» институтов

«Заимствование» институтов переживает процесс, который можно обозначить словом «шитизация» (от английского shit). Изначально это понятие использовалось в качестве характеристики ухудшения качества продукции, произведенной в России по зарубежным технологиям из-за несоблюдения стандартов и низкого качества работы со стороны отечественных менеджеров. Аналогично следует говорить и о «шитизации» заимствованных институтов со стороны тех, кто осуществляет их трансферт и последующую адаптацию.

Характерным примером «шитизации» институтов в России может служить опыт внедрения «открытого правительства» в период президентства Дмитрия Медведева. Тогда продвигалась идея открытости государственного управления, предполагающая активное участие граждан в подготовке и принятии решений с использованием современных информационных технологий. На «открытое правительство» были выделены ресурсы, в правительстве появился специальный министр.

Этот институт был позаимствован из получившей распространение в развитых странах Запада практики e-government, предполагавшей как использование интернета для оказания государственных услуг, так и развитие механизмов обратной связи между правительствами и общественностью. Изначально e-government выступал как дополнение к существующим институтам демократического управления — свободным выборам, партиям, независимым СМИ, верховенству права и др.

В России же «открытое правительство» должно было замещать собой те политические механизмы, которые уничтожались в 2000-е годы. Поэтому внедрение «открытого правительства» стало не дополнительным инструментом, помогающим в работе государственного аппарата, а заменой административной реформе, которая в 2000-е годы оказалась фактически провалена. Проект «открытого правительства» фактически свелся к развитию интернет-сайтов органов управления, и всего лишь дал возможность гражданам направлять жалобы в их адрес через интернет.

«Карманы эффективности»

Другой подход предполагает «выращивание» норм, правил и механизмов и их последующее распространение на более широкие сферы управления. Проекты создания новых институтов требуют немалых ресурсов, сталкиваются с сопротивлением соискателей ренты, а также нуждаются в публичной легитимации. Поэтому для «выращивания» отдельных инноваций подчас работает специ­фическое управленческое решение, которое получило название «карманы эффективности». Суть его в том, что некоторое количество приоритетных проектов реализуется не в рамках стандартной иерархии «вертикали власти», а отдельными курируемыми ими организациями и группами, на которые не распространяются общие управленческие нормы и правила. Благодаря относительной автономии и патронату эти организации несут меньшие по сравнению со своими «стандартными» аналогами издержки контроля и могут позволить себе некоторую свободу маневра под обещания будущих результатов.

Экономический рост 2000-х годов, сопровождавшийся масштабным притоком ренты, давал возможности для патроната различных проектов с надеждой на превращение их в успешные «карманы эффективности». Но их дальнейшая судьба зависит не только от судьбы политических лидеров, но и от возможности подпитки ресурсами. Примером может служить инновационный центр «Сколково», который в период президентства Медведева был в центре его внимания и получал первоочередное финансирование со стороны государства и бизнеса, несмотря на скептическое отношение к этому проекту ряда ключевых игроков. После ухода Медведева с поста президента уровень финансирования «Сколково» резко упал, а о его планировавшейся роли как драйвера развития высоких технологий и экономического роста стали забывать.

Век «карманов эффективности» оказывается недолог: патронат со стороны политических лидеров не вечен, а возможность длительного масштабного их финансирования ограничена. Выполнив изначальную задачу и добившись первых результатов, «карманы эффективности» с трудом переживают рутинизацию, которая часто сопровождается потерей их исключительного статуса. Кроме того, «карманы эффективности» хороши именно в силу своей компактности. Но они начинают стремительно расти в размерах, поскольку слишком большие организации не могут закрыть или уничтожить извне. При этом возрастают и риски их внутреннего перерождения, поскольку модель управления ими может стать уменьшенной копией того самого неформального «ядра», негативные эффекты которого как раз они призваны ограничить.

Ни «заимствование», ни «выращивание» институтов сами по себе не решают проблем. Реформы оказываются принесены в жертву текущим задачам поддержания политико-экономического порядка, пагубное влияние которого может воспроизводиться еще долгое время, превращая недостойное правление в России в своего рода «порочный круг». Скорее всего, за выход из этого «порочного круга» и демонтаж нынешнего политико-экономического порядка гражданам России придется заплатить весьма высокую цену.