Федерализация Украины: решение или проблема?

Фото: Екатерина Кузьмина/РБК

Зацикленность официального Киева на единстве и соборности едва ли продуктивна. От развала страну эта политика не спасла, а вот навредить в поисках мира может еще как.

Год разговоров

Новые минские соглашения не просто предусматривают прекращение огня. Важнейшая их часть посвящена внутриполитическому устройству Украины. Среди принятых пунктов – введение в действие к концу 2015 года новой Конституции Украины, в которой будет предусмотрена децентрализация власти и учтены особенности отдельных районов Донбасса, а также принятие их особого статуса.

При этом в самой Украине почти год обсуждаются законы о децентрализации – одно из ключевых обещаний постмайданной власти. Ничего конкретного, несмотря на обещание, данное правительством Яценюка еще 1 апреля, пока не принято. Возможно, подписанные контактной группой соглашения ускорят конституционные реформы в стране. Гарантией того, что заболтать их, как в прошлом году, не получится, служит пункт, согласно которому контроль за границей будет передан киевским властям только в случае принятия соответствующих законов и проведения выборов на Донбассе.

Раскол Донбасса

Важнейшее следствие минских соглашений – очевидный раскол Донбасса. Особый статус вводится не на всей территории Донецкой и Луганской областей, а лишь в тех районах, которые контролируются ополченцами (ДНР и ЛНР) – это приблизительно по 50% территории каждой области. Запад Донецкой области и север Луганской будут управляться на общеукраинских основаниях, а их восток и юг – на собственных. Густонаселенный и компактный Донбасс искусственно режется по‑живому.

Можно, конечно, теоретически представить единые обладминистрации, но понятно, что при «особом статусе» ряда ключевых районов нормального управления ими не будет. Не очень пока понятна и судьба нынешних властей ДНР и ЛНР. Судя по тексту соглашений, для них как отдельных субъектов места уже в ближайшем будущем нет. По смыслу соглашения власть у сторонников Новороссии будет лишь на уровне районов и городов. Непонятно будет ли организовано нечто вроде Гагаузского автономного района, как в Молдавии? Там в 1990‑х, во время конфликта в Приднестровье, правительство и гагаузские активисты договорились не доводить дело до войны, и на основе референдумов в каждом селе была образована территориальная автономия. От ответа на этот вопрос будет зависеть в том числе создание отрядов «народной милиции»: получат ли они единое командование или будут существовать автономно при каждом сельсовете.

Почему Украина не Польша

Много говорилось о том, что Украина пойдет по польскому пути реформирования местной власти (он был реализован в несколько этапов в 1990‑е годы и ориентирован на европейские стандарты – укрепление местного самоуправления). Но без учета исторического опыта и нынешних реалий это грозит серьезными проблемами. Польский вариант предполагает сильных мэров и очень слабых губернаторов. Украине это вряд ли подойдет, поскольку за почти сто лет население и политики привыкли, что основная власть находится в области. Резкий слом устоявшейся (что при коммунистах, что после них) модели грозит потерей управляемости и неразберихой. Кроме того, и органы местного само­управления предполагается перекроить до основания. Взамен привычных районов и сельсоветов будут создаваться территориальные общины. И процесс этот может затянуться на десятилетия.

К принятому 5 февраля закону о реформировании местного самоуправления много претензий – он даже до сих пор не подписан президентом Петром Порошенко. Закон не предусматривает возможности проведения местных рефе­рендумов, в нем слишком велика разрешительная и согласовательная роль областных администраций, а главное, он предполагает изменение Конституции, о чем пока речи не идет.

При этом прямых выборов губернаторов президент явно опасается. Нынешняя – как бы временная – модель с их назначением и сохранением полноты власти в их руках вполне его устраивает.

Кроме того, в Польше власть на уровне воеводства (аналога области) мало того что имеет значительно меньше полномочий, но еще и разделена между воеводой, которого назначает правительство (не президент!), и главой воеводского правительства, которого утверждает региональное собрание депутатов. Механический перенос подобной конструкции на украинскую почву породит многочисленные конфликты. Вспомним судьбу местного самоуправления в России после принятия пресловутого ФЗ-131, когда начали выстраивать городские округа, городские поселения и проч., запутав и усложнив систему власти, а жители в результате понятия не имели, к кому им обращаться со своими проблемами.

Федерация – не панацея

Кстати заметить, пресловутая унитарность, на которой долго настаивала киевская власть, вовсе не исключает учета местных особенностей. Только в последние годы в Соединенном Королевстве – Великобритании собственные правительства получили Шотландия и Уэльс. Бавария изначально является «свободным государством» (Freistaat Bayern) в составе ФРГ, а вслед за ней подобный статус избрали Саксония и Тюрингия. Фареры в рамках автономии в составе единой Дании обладают значительными полномочиями, у них есть даже своя национальная сборная. На самоуправляемых Аландских островах в составе Финляндии введен единственный официальный язык – шведский, а их жители не призываются в финскую армию. Даже Франция, которая традиционно была против послаблений национальным меньшинствам и регионам, вынуждена была вернуть много прав историческим областям, и этот процесс расширяется.

Продвигаемая ныне в Украине концепция децентрализации неэффективна не только скрытыми в ней внутренними противоречиями – следствием нежелания отдавать реальную власть на места, – но и тем, что она не учитывает собственно различия. Это в моноэтнической Польше возможно иметь унифицированную систему местной власти. Зацикленность официального Киева последней четверти века на единстве и соборности контрпродуктивна. От развала страну эта политика не спасла, а вот навредить в поисках мира может еще как.

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.