Господин исполнитель

Фото: РИА Новости

Правительство отобрало у Думы звание главного законодателя России: им инициировано больше половины законов, принятых в весеннюю сессию. Из депутатских инициатив больше шансов на успех имели межфракционные, выяснил РБК.

В понедельник депутаты Госдумы ушли на каникулы: закончилась последняя, региональная неделя весенней сессии. У президента Владимира Путина есть еще две недели, чтобы завершить подписание всех принятых Думой законов. Согласно думской базе, им подписано уже 209 законов.

За полгода принято 278 законов — на 17 меньше, чем год назад. Это впервые: до сих пор из года в год Дума лишь увеличивала скорость работы — в весеннюю сессию 2012 года приняла 144 закона, весной 2013 года — 259, весной 2014 года — 295.

Правительству виднее​​

Как показало исследование РБК, главным законодателем в 2015 году стало правительство; на его счету больше половины принятых Думой законов — 148 из 278 (53,2%). Хотя по количеству внесенных инициатив правительство заметно уступило другим авторам — 126 из 869.

Депутаты совместно с сенаторами сумели провести лишь 84 закона — меньше трети (30,2%). Это серьезная утрата позиций: в последние годы доля инициированных парламентариями законов лишь увеличивалась, а год назад они вышли в лидеры законотворчества, опередив правительство. Из 295 принятых в весеннюю сессию 2014 года законов 125 были депутатскими, 120 — правительственными. Но сами парламентарии относились к успеху скептически: до 80% подписанных депутатами и сенаторами законов в реальности были ведомственными, поясняли они РБК.

Ведомства просят депутатов внести их инициативы от своего имени, когда знают, что те не будут поддержаны правительством, говорили думские собеседники РБК. Кроме того, внесение законопроектов через депутатов позволяет заметно ускорить принятие проектов — примерно на месяц, отмечали депутаты: обычная процедура подготовки правительственных инициатив к внесению в Думу в прошлом году изменилась и стала слишком забюрократизированной. В частности, в отличие от депутатских проектов ведомственные должны проходить процедуру оценки регулирующего воздействия (экспертизы) в правительстве, указывали собеседники РБК. То же относится и к проектам поправок к законопроектам второго чтения — потому ведомства нередко пользуются услугами парламентариев и для внесения корректировок.

Но руководство правительства против такой практики — оно не раз обращалось к своим ведомствам с просьбой соблюдать установленную процедуру подготовки законопроектов и поправок к внесению в Думу: документы должны представлять консолидированную позицию ведомств, а не лоббировать интересы одного из них, знает собеседник РБК, близкий к руководству Думы. Не одобряет традицию и руководство Думы — об этом неоднократно говорил Нарышкин, напоминает собеседник. По его мнению, правительство стало внимательнее следить за исполнением своих указаний — и это отразилось на статистике 2015 года.

Кроме того, в последние полгода у некоторых ведомств усилились «разночтения» с профильными комитетами Думы — а согласие комитетов необходимо при внесении ведомственных инициатив через депутатов, указывает другой думский собеседник РБК. Он, в частности, привел в пример бюджетный комитет Думы, чье руководство не раз публично заявляло о разногласиях с Минфином, а также комитеты по культуре и информационной политике. Последний, в частности, не согласился принять от депутатов подготовленные Минкомсвязи поправки к правительственному законопроекту о почтовой связи, говорили РБК собеседники в комитете. Комитет ждет правительственных поправок к законопроекту, настаивал его председатель Леонид Левин.

Тем не менее проекты и поправки в интересах ведомств вносились депутатами и сенаторами и принимались Думой и в эту сессию. В частности, ускоренно был принят закон, отменивший предельный возраст для генерального прокурора и позволивший дольше оставаться на постах региональным прокурорам. Инициатива была внесена спикером Совета Федерации Валентиной Матвиенко и председателем конституционного комитета Совфеда Андреем Клишасом. Ее нужно было принять до 15 июля — к этому сроку в прокуратуре должны быть произведены переназначения, пояснял заместитель председателя профильного комитета Думы по безопасности Эрнест Валеев.

За подписями депутатов были внесены поправки к законопроекту об укреплении платежной дисциплины в сфере ЖКХ — хотя в профильном комитете Думы они открыто обсуждались как предложения Минстроя.

Крымская консолидация

В минувшую сессию принято беспрецедентно много межфракционных законов, за пять документов полностью проголосовали все четыре фракции, говорил журналистам лидер фракции единороссов Владимир Васильев, подытоживая сессию. Консенсусное голосование возросло в разы, отмечает другой высокопоставленный думский собеседник РБК.

Как показало исследование РБК, в осеннюю сессию 2014 года 100% голосов депутатов было отдано лишь за один закон — о парламентском контроле. А этой весной единогласно поддержаны четыре закона и один законопроект первого чтения. Впрочем, ни один из этих документов не вызвал общественного резонанса.

Количество же межфракционных законов за год немного сократилось: в весеннюю сессию 2014 года 63,2% принятых инициатив были подписаны представителями разных фракций; этой весной — 58,4%. Остальные внесены фракциями самостоятельно — как и прежде, в продвижении своих инициатив наиболее успешны были единороссы.

Зато набирает популярность не встречавшийся год назад союз представителей всех четырех фракций: в этом году четверкой внесено семь принятых Думой законов, год назад — ни одного.

Это следствие «крымской повестки»: она объединила все фракции не только при принятии важных для страны законопроектов, но и в целом с точки зрения более глубокого сотрудничества при подготовке и внесении законопроектов стало понятно, что видение путей решения большинства ключевых вопросов у разных фракций сходится, объясняет РБК Левин.

Союзы парламентских партий приветствуются не только по внешнеполитическим, но и по ряду внутриполитических вопросов, подтверждает депутат-эсэр Александр Тарнавский — соавтор одного из самых резонансных законов минувшей сессии о нежелательных зарубежных организациях. Очевидно, на фоне противостояния с Западом президент Владимир Путин заинтересован показать, что представляет не одну партию, а весь парламент и, соответственно, все российское общество, полагает собеседник.

Тарнавский обращает внимание на еще одно изменение: прежде думское большинство забирало хорошие инициативы представителей оппозиционных фракций, дорабатывало и принимало как свои — теперь этого нет.

Но думское большинство, как и прежде, отвергает большую часть инициатив оппозиционных фракций, сетовал в завершение сессии лидер фракции эсэров Сергей Миронов. Из 150 законопроектов, внесенных депутатами-эсэрами, поддержаны лишь единицы, говорил он журналистам. Похожая ситуация и в других оппозиционных фракциях; принимаются далеко не все инициативы и самих единороссов, указывали в беседах с РБК представители этих фракций.

Согласие думского большинства голосовать за тот или иной законопроект зависит от позиций многих ведомств, а также Кремля, поясняет Тарнавский. Для принятия закона важна не партийная принадлежность автора, а тема проекта, следует из пояснений депутата. Например, понятно, что из-за конфликта с Думой правительство не согласится с депутатскими инициативами по экономическим темам, но по внешнеполитическим и некоторым внутриполитическим вопросам компромисс между фракциями часто возможен, говорит депутат. Речь, в частности, о вопросах противостояния с Западом, поддержания стабильности и защиты конституционного строя в России, уточняет собеседник. Если находить такие темы и работать с ними, можно стать успешным законотворцем, даже будучи депутатом оппозиционной фракции, отмечает Тарнавский.

Оценивается актуальность законопроектов, партийная принадлежность авторов вторична, подтверждает Левин — соавтор нескольких принятых в эту сессию законов. Наибольшие шансы у авторов, которые еще до внесения инициатив в Думу обращаются хотя бы за консультацией в ведомства, чью деятельность намерены регулировать, или к отраслевым экспертным сообществам: те дадут свои замечания, а не будут хвататься за голову, знакомясь с уже внесенным проектом, поясняет собеседник РБК.

Дума становится тише

Вопреки традиции последних лет повестка последних пленарных заседаний палаты не была перегружена, одно из заседаний спикеру Думы Сергею Нарышкину даже пришлось завершить раньше обычных 18 часов: «Мне нечем вас занять, даже песню вам спеть не могу — нет моей партнерши [депутата-единоросса Марии Максаковой]», — сообщил на прощание Нарышкин.

Почти все проекты первого чтения из повестки последних пленарных заседаний были исключены, на второе чтение были вынесены лишь те, что находились в высокой степени готовности и могли быть до конца сессии приняты и в третьем, окончательном чтении, говорили РБК участники последних заседаний совета палаты. В третьем чтении, в частности, планировалось принять проект самого Нарышкина — об усилении контроля парламента над правительством, но документ был отложен до осени: против его принятия возражало правительство.

Рассмотрение многих законопроектов, вызвавших вопросы общественности или разногласия между правительством, депутатами и представителями отраслей, которые планируется регулировать, отложены на осеннюю сессию, следовало из разъяснений депутатов. В частности, по просьбе руководства Общественной палаты отложен резонансный законопроект «о злоупотреблении правом» (о праве налоговиков признавать сделки ничтожными и доначислять налоги) — он вызвал вопросы налогоплательщиков, сообщил на брифинге в Госдуме председатель бюджетного комитета и соавтор проекта Андрей Макаров. Из-за разногласий правительства, депутатов и торговой отрасли на осень отложены и поправки, ужесточающие правила работы крупных торговых сетей, говорил РБК председатель комитета Думы по экономической политике Анатолий Аксаков.

Так же палата намерена работать и дальше, следовало из итоговых разъяснений Васильева: «Законы должны быть понятны и восприниматься большинством общества — это становится нашим приоритетом». Ранее на вред излишней спешки в принятии законов не раз указывало руководство Думы, в частности Нарышкин. И он, и другие депутаты не раз пытались опровергнуть прозвище «взбесившийся принтер», данное Думе блогерами в начале нынешнего созыва. Ряд спешно принятых тогда законов, направленных против оппозиции, — о митингах, об НКО — иностранных агентах и других — Думе не раз пришлось исправлять, в том числе и в эту сессию, когда был принят закон о возможности исключения НКО из реестра иностранных агентов.