Совет Федерации: нескончаемая реформа верхней палаты

Фото: РБК

Остается вопрос, какая дальнейшая судьба ожидает верхнюю палату Федерального собрания.

История вопроса

Порядок формирования Совета Федерации, первое заседание которого прошло в январе 1994г., неоднократно менялся. Поиски такого принципа формирования СФ, который бы наиболее полно обеспечивал главное предназначение палаты — представлять и отстаивать интересы регионов, ведутся на протяжении всей истории ее существования. Это обусловлено, в частности, тем обстоятельством, что Конституция РФ не содержит прямого указания о способе создания верхней палаты российского парламента. В статье 95 Конституции говорится лишь, что в Совет Федерации входит по 2 представителя от каждого региона - 1 от законодательной и 1 от исполнительной власти.

Депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны сроком на 2 года (1994–1995гг.) 12 декабря 1993г. гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Со второй половины 1994г. стал дебатироваться вопрос о порядке формирования Совета Федерации следующего созыва, а в декабре 1995г. был принят закон, по которому в состав СФ входили губернаторы и главы законодательных собраний регионов, они работали в палате на непостоянной основе. Это привело, с одной стороны, к усилению влияния региональных элит, с другой - выявило необходимость работы палаты на более профессиональной и постоянной основе.

Некоторые эксперты заговорили о "чрезмерном влиянии региональных элит на федеральную политику", это выражалось в том, что многие законодательные акты, направленные на укрепление федеральной власти, не одобряются Советом Федерации. В этой связи встал вопрос о целесообразности пересмотра норм, установивших порядок формирования Совета Федерации, переходе к выборам членов СФ или к их избранию региональными органами государственной власти. В таком случае "будет достигнута главная цель, когда на главу органа законодательной (представительной) или исполнительной власти субъекта РФ не будет распространяться неприкосновенность по статусу члена Совета Федерации. Это существенно расширит возможности федеральной власти влиять на действия руководителей регионов, в том числе используя нормы уже действующего законодательства (например, главы 30 Уголовного кодекса Российской Федерации "Преступления против государственной власти, интересов государственных службы и службы в органах местного самоуправления")", отмечалось в материалах, подготовленных Министерством по делам Федерации и национальностей РФ к семинару, проведенному Фондом стратегических разработок в апреле 2000г.

17 мая 2000г. президент РФ В.Путин выступил с телеобращением к гражданам страны. В нем он сообщил, что вносит в Государственную думу пакет законопроектов. В одном из них предлагалось изменить принципы формирования верхней палаты парламента. В результате принятия этих законов губернаторов и глав законодательной власти в СФ сменили назначенные представители, которые стали работать в СФ на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначает губернатор, а второго — законодательный орган региона). Такой порядок формирования верхней палаты действует с января 2002г. При этом с 1 января 2011г. вступил в силу закон, в соответствии с которым делегировать сенатором в СФ можно только человека, который был депутатом или регионального, или муниципального органа власти.

Таким образом, с 2002г. СФ стал работать на постоянной основе. Количество отклоненных законов существенно сократилось, недоброжелатели заговорили о палате как "машине для штамповки законов, принятых Госдумой", об "отстойнике для высокопоставленных отставников". Несмотря на все усилия, предпринимаемые сенаторами во главе с председателем палаты Сергеем Мироновым, авторитет Совета Федерации в обществе был невысок, что постоянно подтверждалось опросами общественного мнения. С этим нужно было что-то делать. С.Миронов неоднократно поднимал вопрос о переходе к выборности Совета Федерации как к способу повысить авторитет палаты и в 2007г. разработал соответствующий законопроект. Вместе с тем он неоднократно подчеркивал, что торопиться с реформой СФ не стоит, необходимо тщательно прописать новую процедуру.

Ветер перемен

Новый спикер СФ Валентина Матвиенко, возглавив палату в сентябре 2011г., поставила вопрос об изменении порядка формирования палаты и выборности сенаторов ребром. По ее словам, гражданское общество должно обрести "еще один инструмент контроля за формированием и деятельностью органов государственной власти". Она сама признавала, что авторитет палаты невысок. "К Совету Федерации уже приклеились определенные ярлыки, которые легко приклеить, но трудно снять", - заявила глава СФ на заседании научно-экспертного совета при председателе СФ 24 апреля 2012г. и призвала уйти от стереотипов, которые сложились о верхней палате российского парламента. Главная цель реформы - повысить статус палаты, приблизить сенаторов к регионам, которые они представляют. Кроме того, проведение выборов сенаторов стало логичным в условиях принятия нового закона, который вводил выборы губернаторов.

В новом законе сенаторы хотели также четко прописать порядок досрочного прекращения их полномочий. Действующий закон предусматривает возможность немотивированного, бесконтрольного отзыва члена Совета Федерации органами государственной власти субъектов РФ, что не только делает положение члена Совета Федерации крайне нестабильным, но и входит в противоречие со статусом федерального парламентария.

Осенью 2011г. в Совете Федерации была создана рабочая группа по подготовке соответствующего законопроекта, который вместе с вопросом о роли СФ в структуре органов власти в целом в апреле 2012г. был вынесен на широкое обсуждение. С законопроектом ознакомились около 90 тыс. человек. Около 2 тыс. участников дискуссии высказали конкретные предложения по законопроекту и другим вынесенным на обсуждение вопросам, при этом законопроект о введении выборности сенаторов поддержали свыше 70% высказавшихся граждан.

Параллельно с подготовкой законопроекта в Совете Федерации идею выборности сенаторов еще в декабре 2011г. поддержали В.Путин и Д.Медведев.

27 июня 2012г. президент В.Путин внес в Госдуму свой законопроект о порядке формирования верхней палаты, который, по словам В.Матвиенко, стал "чуть-чуть понятнее и внятнее" документа, подготовленного верхней палатой парламента. 20 ноября Госдума приняла его в окончательном 3-м чтении.

Постулаты законопроекта

Документом предусматривается, что кандидатом для наделения полномочиями члена СФ может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению.

Сохранятся непартийный принцип работы палаты. В СФ, в отличие от Госдумы, нельзя создавать партийные фракции.

Законом определяются две различные процедуры наделения полномочиями члена СФ - представителя от законодательного органа и члена СФ - представителя от губернатора субъекта РФ. При проведении выборов губернатора субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена СФ. Список кандидатур и сведения о них представляются кандидатом на должность губернатора субъекта РФ в избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации.

Решение о наделении полномочиями члена СФ от законодательного органа субъекта РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа в течение одного месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в СФ от законодательного органа может быть только депутат этого органа.

Законом исключается возможность досрочного прекращения полномочий члена СФ по инициативе губернатора или законодательного органа субъекта РФ. Предполагается, что закон вступит в силу 1 января 2013г. При этом член СФ, избранный или назначенный до вступления в силу данного документа, продолжает исполнять свои полномочия до наделения полномочиями нового члена СФ.

Мнение

Можно предположить, что принятый закон о порядке формирования СФ не станет последним, и поиски оптимального механизма формирования палаты и места Совета Федерации в системе законодательной власти в целом будут продолжаться. Некоторые эксперты полагают, что полномочия Совета Федерации нужно расширить. Так, руководитель Центра исследований федеративных отношений Института экономики РАН Сергей Валентей полагает, что Совету Федерации нужно предоставить право вносить поправки в законы, принятые Госдумой (сейчас СФ может либо одобрить, либо отклонить закон, поступивший из Госдумы).

По его мнению, переход к выборам в Совет Федерации - назревшая проблема. "Но если мы не определимся с целями этих выборов, они ничего не изменят по существу. Чтобы этого не произошло, требуется определенность по главной проблеме. Это - место Совета Федерации в системе законодательной власти как палаты регионов, - заявил он на заседании научно-экспертного совета при председателе СФ 24 апреля 2012г. - Выступая в таком качестве, Совет Федерации должен перестать играть роль просто высшего законодательного органа. Обусловлено это тем, что представительство в нем всех субъектов Федерации делает его единственным, кто способен обеспечить, во-первых, законодательное оформление приемлемой для России модели федеративных отношений, во-вторых - правовое обеспечение реализации адекватной отечественным реалиям региональной политики".

Наталья Капышина, РБК