Кремлевские эксперты предсказали заморозку минских соглашений

Заседание Контактной группы по урегулированию ситуации на востоке Украины в Минске, 5 сентября 2014 года (Фото: Zuma/ТАСС)

Политическая часть минских соглашений остается невыполненной, говорится в докладе «Два года минским соглашениям. Период неопределенности», подготовленном близким к Кремлю Центром политической конъюнктуры.

5 сентября исполняется два года с момента подписания первых минских соглашений и началу процесса урегулирования украинского кризиса. Они были подписаны в Минске на встрече участников Трехсторонней контактной группы и представителей самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республик. Свои подписи в сентябре 2014 года под ними поставили экс-президент Украины Леонид Кучма, занимавший тогда пост посла России на Украине Михаил Зурабов, спецпредставитель ОБСЕ Хайди Тальявини (в 2015 году ее сменил Мартин Сайдик), а также главы ДНР Александр Захарченко и ЛНР Игорь Плотницкий.

Первый протокол не был выполнен. В феврале 2015 года после многочасовых переговоров в «нормандском формате» президент России Владимир Путин, президент Украины Петр Порошенко, президент Франции Франсуа Олланд и канцлер Германии Ангела Меркель приняли декларацию в поддержку исполнения Комплекса мер по выполнению минских соглашений, который в тот же день подписали участники Трехсторонней группы и представители ДНР и ЛНР.

Альтернативы нет

По оценке авторов доклада текущая динамика переговоров и тот факт, что на сентябрь 2016 года из всего Комплекса мер полностью завершен только последний пункт (интенсификация работы Трехсторонней группы), позволяют сделать вывод о том, что весь перечень действий не будет выполнен до конца 2016 года и перед четверкой лидеров вновь встанет вопрос о целесообразности продления минских соглашений на 2017 год. Но альтернативы минским соглашениям сейчас нет, указывают эксперты.

«Минские договоренности остаются единственным инструментом для достижения полноценного политического урегулирования. Каких-либо других инструментов нет, и ни одна из сторон их не предложила. Украина делала попытки сформировать новые переговорные группы, например с участием Польши, но это обычная уловка — заменить дело обсуждением количества участников переговоров», — говорит директор Центра политконъюнктуры Алексей Чеснаков.

Позицию Украины можно объяснить невыгодностью Киеву соглашений, следует из доклада: президент Порошенко подписывал их в условиях военного поражения в Донбассе, исходя из риска расширения конфликта и дальнейших территориальных потерь. Во время переговоров в Минске в 2015 году украинская армия находилась в окружении под Дебальцево.

Для России, по оценке авторов доклада, минские соглашения стали победой дипломатии: их выполнение отвечает основным политическим требованием Москвы в отношении Киева — федерализации Украины с перспективой сохранения ее внеблокового статуса. Отсутствие значимых результатов работы формата связано с позицией Украины, указывает Чеснаков: чтобы началось продвижение вперед, Киев должен показать свою готовность выполнять договоренности, и пока этого не увидят в республиках, там тоже не будут готовы к шагам вперед. Пока же Киев, наоборот, делает все более радикальные и даже оскорбительные заявления в отношение России, указывает он. На прошлой неделе украинский суд выдал ордер на арест министра обороны Сергея Шойгу.

Пресс-секретарь Кучмы Дарка Олифер после заседаний Контактной группы в августе, напротив, говорила о несоблюдении минских соглашений Россией и ДНР с ЛНР, особенно в части прекращения обстрелов. Президент Украины в июне говорил, что Украина выполнила соглашения на 95%.

Несмотря на слабое исполнение минских соглашений, им удалось обеспечить продолжение процесса политического урегулирования, при посредничестве «нормандской четверки» были зафиксированы четкие параметры мирного урегулирования, которые признаны и поддержаны международным сообществом, были прекращены крупномасштабные боевые действия в Донбассе, а также созданы международные форматы и инструменты для проведения постоянных переговоров между конфликтующими сторонами, верификации выполнения договоренностей и деэскалации, перечисляют авторы доклада.

Однако за два года конфликт не перешел полностью в плоскость политического урегулирования, Контактная группа не превратилась в эффективную переговорную площадку, да и сама «нормандская четверка» не может выполнить ряд обязательств из президентской декларации.

Тем не менее продление минских соглашений на 2017 год по итогам 2016 года следует признать наиболее вероятным исходом событий, полагают эксперты. Вопрос лишь в том, когда это будет признано на официальном уровне и какие условия их продления будут предложены «четверкой».

Будущие сложности

Из-за различных сложностей у участников переговоров по Украине значительно возросли риски законсервирования минского процесса, предупреждают эксперты. Главной проблемой является неопределенность, в которой оказались участники процесса урегулирования: президент Франции Франсуа Олланд и канцлер Германии Ангела Меркель вступают в предвыборный цикл (им предстоят выборы в 2017 году), им все сложнее вести переговоры, ведь нужно предъявлять обществу результаты. В США тоже сложная ситуация из-за президентских выборов в ноябре, украинская власть находится в неустойчивом положении, перечисляет Чеснаков. Россия в этих условиях продолжит настаивать на буквальном исполнении минских договоренностей и никогда не согласится на альтернативные варианты, так как это будет означать, что она сдает позиции, прогнозирует эксперт.

Всего эксперты выделили восемь факторов риска, которые будут оказывать влияние на реализацию «Минска». В их числе риск непризнания провала минских соглашений, в этом случае мирные переговоры могут продолжаться и дальше без существенного прогресса как в военной, так и в политической части, но их функция сведется к поддержанию хрупкого мира вдоль линии соприкосновения. Контактная группа сосредоточится на решении проблем обмена пленных и заключении периодических соглашений о прекращении огня, и из средства политического урегулирования минский процесс превратится в инструмент заморозки конфликта.

В числе рисков также возможное разрушение формата «нормандской четверки», предвестником которого стал отказ России участвовать в нем после инцидента в Крыму. По заявлению президента Путина украинские военнослужащие провели диверсию и напали на российских сотрудников ФСБ, двое из которых погибли. После этого Путин заявил о бессмысленности встречи в «нормандской формате».

Еще один фактор риска — возможная потеря интереса России к минским соглашениям: нежелание Евросоюза оказывать давление на Киев и отсутствие четких перспектив по изменению санкционного режима могут привести к тому, что российское руководство может отказаться от участия в дальнейших переговорах в рамках «четверки» и Контактной группы. Это не обязательно будет означать возобновление боевых действий в Донбассе, но Россия может пойти на признание ДНР и ЛНР, тем самым став гарантом ненападения на них со стороны Украины, и одновременно дать гарантии Европе о ненападении со стороны республик, указано в докладе.

Повлиять может и избрание следующим президентом США Хиллари Клинтон, которая может резко изменить американскую политику в отношении Украины и начать требовать от России больших уступок, а в случае отказа расширить санкции.

Против «Минска» могут сыграть и досрочные выборы в украинский парламент. В случае досрочного голосования в Раде может сформироваться влиятельная коалиция противников минских соглашений.

К рискам эксперты также относят проведение местных выборов в ДНР и ЛНР не по украинскому законодательству, возобновление крупномасштабных военных действий в Донбассе, которые они считают вероятным.

Риск заморозки

В указанных условиях эксперты прогнозируют, что наиболее вероятным развитием событий станет замораживание переговорного процесса на неопределенный срок без возобновления крупномасштабных военных действий. Все участники урегулирования склоняются к такому сценарию, так как он является наименее затратным. В этом случае чаcтота переговоров сократится, а прорыв будет возможным только в случае прихода новых политиков к власти в Киеве, Европе и США, после чего переговоры возобновятся по причине безальтернативности «Минска-2».

Вероятным сценарием эксперты считают замораживание конфликта навсегда и признание провала минских соглашений всеми участниками при сохранении хрупкого мира, в этом случае переговоры прекратятся, а стороны могут начать обсуждать механизмы невозобновления и нерасширения конфликта.

Успешный процесс реинтеграции Донбасса в Украину в соответствии с минскими соглашениями до конца 2017 года маловероятен — для его реализации всем сторонам придется надавить на Киев.

Не исключен и катастрофический сценарий — возобновление боевых действий, предупреждают эксперты. Однако, указывают составители доклада, в таком сценарии, несмотря на регулярные резкие заявления руководства Украины и республик Донбасса, реально никто не заинтересован. «Ни у Киева, ни у республик нет достаточных ресурсов для кардинального изменения военной ситуации в свою пользу. К тому же отказ от режима прекращения огня и наступление одной из сторон могут запустить новый виток противостояния», — указывают они.

Минский процесс будет заморожен, согласен с выводом украинский эксперт по международным и правовым вопросам Андрей Бузаров. По его мнению, обе стороны — и Украина, и Россия — не готовы выполнять минские договоренности. Москва могла бы оказать давление на ДНР и ЛНР и заставить их выполнять все обязательства, убежден он. Создание нового переговорного формата Бузаров также исключает: минский процесс является продолжением «нормандского формата», а он заморожен, но все лидеры высказывают ему приверженность.