Имитация участия: зачем Минстрою спрашивать граждан о благоустройстве
РБК продолжает публикацию совместных материалов с центром Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге. Его сотрудники — социологи и антропологи — с 2013 года участвуют в эксперименте по привлечению жителей нескольких городов к управлению муниципальными бюджетами. Этот новый для России опыт — источник уникальных данных о проблемах взаимодействия власти и граждан.
Накануне Нового года правительство утвердило изменения в правилах предоставления государственных субсидий по программе «Формирование комфортной городской среды». Теперь территории для благоустройства (конкретные участки, парки, дворы) будут выбирать сами граждане — по крайней мере, такова идея нового постановления.
Проект по развитию городской среды был разработан в 2016 году с целью перенаправить часть средств федерального бюджета на развитие общественных пространств в дотационных регионах страны в 2017–2021 годах.
Первый вариант, по которому субсидии выделялись в 2017 году, также предусматривал участие граждан в выборе территорий, но только путем их вхождения в специальные общественные комиссии при муниципалитетах. В новой редакции комиссии сохраняются, но прямое голосование должно добавить процессу чуть больше демократии.
По плану, разработанному Минстроем, голосование 2018 года пройдет 18 марта, совпав с выборами президента. Эксперты по электоральной политике полагают, что это очередной способ повысить явку на выборах, помешать кампании бойкота, объявленной Алексеем Навальным. Безусловно, выбор даты для голосования неслучаен, но мотив федеральных чиновников видится значительно более простой.
Новая попытка
«Комфортная среда» — это проект Министерства строительства, к которому и были разработаны декабрьские поправки. Минстрой, судя по его риторике, видит задачу в том, чтобы тем или иным способом отчитаться о вовлечении максимального числа граждан в процесс общественных обсуждений (перед Новым годом министерство торжественно заявило об участии в 33 тыс. мероприятий 6,5 млн человек в 2017 году). Присоединив голосование за выбор территорий к выборам президента, Минстрой получит возможность в конце 2018 года рапортовать о невероятном скачке гражданской активности населения.
Менее очевидная причина — вероятное недовольство федерального центра результатами прежней модели распределения средств по программе.
Направляя трансферты для развития муниципалитетов, федеральная власть не обладает достаточными средствами контроля за эффективностью бюджетных расходов. Формальная отчетность и соответствие расходов целевым статьям, которые обычно интересуют проверяющих, не дают ответа на вопрос, были ли деньги потрачены на решение действительно важных местных проблем.
В правила «Комфортной среды» изначально были заложены способы сделать проект более прозрачным, включая создание упомянутых общественных комиссий и обязательное размещение не только протоколов, но и видеозаписей их заседаний в интернете. Ни то ни другое не сработало. Поскольку порядок формирования комиссий отдавался на откуп самим муниципалитетам, во многих из них в комиссии вошли местные депутаты, чиновники и непременные руководители советов ветеранов и женсоветов. Видеозаписи часто доступны только по прямой ссылке, носят малоинформативные названия, а их содержание заставляет усомниться в подъеме гражданской активности, о котором заявляет Минстрой. Прямое голосование жителей выглядит как еще одна попытка побудить муниципалитеты эффективно расходовать субсидии.
Есть ли шансы, что новая попытка окажется более успешной? Отчасти судить об этом позволяет опыт американской Программы модельных городов, похожей на «Комфортную среду» (изначальный упор на дотационные территории, стремление привлечь самих граждан к решению местных проблем), но реализованной на 50 лет раньше.
Восемь ступеней
Модельные города были частью провозглашенной президентом Линдоном Джонсоном политики «великого общества», направленной на борьбу с бедностью и преодоление сегрегации (приоритетным было развитие территорий с преимущественно чернокожим населением). Федеральные гранты получили 150 городов с серьезными социальными проблемами. Предполагалось, что деньги будут распределяться с учетом мнения населения, что повысит подотчетность местных властей и привлечет жителей к участию в управлении городом. В действительности, по оценке экспертов, на первом этапе программы существенный прогресс произошел только в 15 городах из 75.
В 1969 году Шерри Арнстейн, занимавшая должность главного советника министра жилищного строительства и городского развития по вопросам гражданского участия, опубликовала статью «Лестница гражданского участия», неожиданно для автора ставшую самым цитируемым материалом научного журнала American Journal of Planners за все время его существования. Арнстейн проанализировала практики, складывавшиеся в ходе общения муниципальных властей модельных городов с жителями, выделив восемь видов взаимодействия. Ее выводы и сегодня помогают понять как происходящее в программе «Комфортная среда», так и более широкий контекст.
Манипулирование и «психотерапия»
Первые два вида называются «не-участием».
Один из них — манипулирование. В муниципалитетах модельных городов во множестве создавались гражданские консультативные комиссии. Но вопросы по существу там не обсуждались, зато сам факт созыва комиссии демонстрировал связь муниципалитета с гражданами, хотя комиссии часто формировались из представителей местных элит. К этому виду взаимодействия можно отнести большую часть работы российских муниципалитетов с общественными комиссиями в рамках «Комфортной среды» в 2017 году, да и в принципе значительную часть общественных обсуждений.
Второй вид «не-участия» — «психотерапия», когда жителям вместо средств для выхода из состояния бесправия предлагаются психологические консультации. Практики групповой психотерапии в России распространены мало, так что уместной аналогией будут многочисленные призывы «начать с себя», которые раздаются в ответ едва ли не на любое проявление недовольства.
Символические меры
Следующие три ступеньки лестницы Арнстейн относятся к символическим мерам, которые тем не менее могут быть фундаментом для настоящего участия.
Первая из них — информирование граждан о деятельности власти на доступном уровне. Эта практика, безусловно, является важным делом, но сама по себе мало интересует граждан, если те не видят возможности повлиять на ситуацию. Российский пример — красочные, часто довольно удобные в использовании сайты «открытых бюджетов» регионов, которые так и остаются малопосещаемыми, поскольку никакой практической пользы жителям принести не могут.
Второй вид символического участия — консультации с гражданами и сбор их мнений. К этому виду относятся, например, чрезвычайно ценимые российскими властями опросы общественного мнения. В действительности эти опросы имеют значение только в целях легитимации заранее выработанных властью решений, поскольку формулировки вопросов допускают широкие возможности манипулирования голосами граждан.
Наконец, третий вид — это, по терминологии Арнстейн, успокоение. Такая ситуация складывается, когда в гражданские комиссии входят настоящие, а не подставные жители и активисты, но они не обладают нужными подготовкой и/или полномочиями для принятия самостоятельных решений. Под это определение попадает значительная часть российских программ инициативного бюджетирования. Даже там, где жители перед принятием решений проходят дополнительное обучение, окончательное слово остается за чиновниками.
От партнерства к гражданскому контролю
Настоящее гражданское участие начинается с состояния партнерства, когда основные правила взаимодействия не могут быть односторонне изменены ни чиновниками, ни гражданами. В 1969 году таких прав добился совет жителей одного из районов Филадельфии, участвовавших в программе модельных городов, а вот аналогию из современной российской практики подобрать сложно.
Восьмая ступень — делегирование полномочий и гражданский контроль. Эти ситуации еще менее характерны для России. В первом случае граждане целиком берут на себя реализацию отдельных задач, например планирования благоустройства, самостоятельно распоряжаясь средствами гранта для найма подрядчиков и консультантов, во втором — еще и контролируют общую стратегию реализации программы в своем городе.
Получится ли в России?
Может ли прямое голосование, пусть даже в нем примут участие более 50% населения, усилить гражданское участие, как надеется Минстрой? Скорее, нет. В отсутствие полного информирования (которое просто невозможно организовать силами муниципальных чиновников в столь короткие сроки) это голосование превратится в лучшем случае в опрос, в котором респондент должен ответить на вопрос, к которому не готов, а в худшем — в манипулирование общественным мнением, учитывая, что отбор мест, выставляемых на голосование, будут осуществлять те самые общественные комиссии из местных уважаемых людей.
Если Минстрой действительно заинтересован в том, чтобы его субсидии расходовались на решение актуальных местных проблем, ему придется прибегнуть к более сложным и более опасным с точки зрения чиновников формам гражданского участия, при которых формирование общественных комиссий не будет зависеть от воли муниципалитета (этого можно достигнуть при отборе либо жребием, либо по квотам), горожане будут иметь возможность получать информацию обо всех возможных способах расходования денежных средств, а вето комиссии не сможет быть преодолено чиновниками.
По сути, это будет означать переход от нынешнего состояния манипулирования и редких консультаций с гражданами к партнерству — состоянию для чиновников непривычному и некомфортному. Вероятно, настолько некомфортному, что министерству будет проще ничего не менять в контроле над программой, запланированные расходы по которой составляют 25 млрд руб. в год.
