Тонкая настройка: можно ли отменить подоходный налог для самых бедных

Российские профсоюзы давно предлагают правительству освободить россиян с низкими доходами от НДФЛ. По некоторым данным, эта идея обсуждается в российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Возможно ли реализовать эту идею и какова будет цена вопроса?

Снижение бремени

Среди множества российских социальных и экономических проблем высокий уровень бедности — одна из наиболее острых. По данным Росстата, за чертой бедности находятся около 19 млн россиян.

Проблема особенно обострилась в последние несколько лет. С 2014 года сокращаются реальные располагаемые доходы населения, в 2018 году они составили менее 90% от уровня 2013 года. Наряду с растущей бедностью для России характерен высокий уровень неравенства доходов.

Во многих странах доходы физических лиц, не превышающие определенный уровень, полностью или частично освобождаются от налогообложения. Формы могут быть разными: необлагаемый минимум дохода; нулевая ставка налога на доходы до определенного уровня; налоговый вычет; налоговый кредит. Это способствует увеличению располагаемых доходов у налогоплательщиков с относительно низкими доходами, прогрессивности НДФЛ и его посильности. Ведь в идеале налог должен взиматься только с дохода, превышающего минимальные расходы, необходимые, чтобы его заработать. Заметим, что такой подход применяется и у нас, но лишь в отношении юридических лиц и ИП.

В России ранее действовал стандартный налоговый вычет в размере 400 руб. в месяц, или около 2% от средней заработной платы. Для сравнения: в среднем по странам ОЭСР и СНГ это около 23%. Но даже такой незначительный вычет в 2012 году был отменен.

В текущих условиях целесообразно снова ввести стандартный налоговый вычет, но в большем размере и на другой основе.

Введение такого вычета требует ответа на ряд вопросов: кому его предоставлять, как рассчитывать размер, как администрировать, как компенсировать выпадающие доходы региональных бюджетов.

Если предоставить стандартный налоговый вычет всем налогоплательщикам, например, в размере федерального прожиточного минимума, то это существенно сократит поступления от НДФЛ — примерно на 30%. Поэтому более рациональным является предоставление вычета налогоплательщикам с относительно невысоким уровнем доходов.

Стандартный налоговый вычет нужно администрировать с учетом доходов за весь налоговый период (год), чтобы величина вычета не зависела от распределения дохода в течение года.

Размер вычета должен рассчитываться так, чтобы с ростом дохода до налогообложения увеличивался (причем непрерывно) доход после налогообложения. Например, при годовом доходе, не превышающем эквивалента в один прожиточный минимум в расчете на месяц, величина вычета равна этому доходу. В этом случае НДФЛ не удерживается. Далее по мере роста дохода величина вычета уменьшается, а при достижении доходом, например, двух прожиточных минимумов вычет становится равным нулю.

Вычет может предоставляться путем возврата излишне уплаченного налога за истекший налоговый период на основании заявления в ФНС. Еще один способ — уменьшение суммы удержания НДФЛ из зарплаты работника в течение налогового периода на основании его заявления работодателю и подтверждения от налогового органа наличия права на стандартный вычет.

Адресное предоставление вычета, позволяющее сократить выпадающие доходы, можно обеспечить, в частности, за счет:

• учета в доходе, при достижении которого прекращается право на вычет, максимально широкого перечня доходов, предусмотренных ст. 208 Налогового кодекса, в том числе не включаемых в налогооблагаемую базу, а также социальных выплат, пособий и льгот;
• предоставления права на вычет только из так называемых активных доходов (от трудовой деятельности и пр.);
• учета имущественного положения налогоплательщика;
• профилактики рисков получения вычетов лицами, часть доходов которых формируется без уплаты налога, а также рисков того, что работодатель, выплачивающий часть зарплаты «в конверте», может при введении налогового вычета получить прибыль, а располагаемый доход работника не увеличится.

Усилить адресность стандартного налогового вычета можно было бы при переходе от налогообложения индивидуального дохода к налогообложению совокупного дохода домохозяйства с учетом его состава.

Учитывая существенные региональные различия в уровне доходов, при определении параметров вычета целесообразно исходить из прожиточного минимума в регионе проживания налогоплательщика.

По нашим расчетам, при таком подходе к предоставлению налогового вычета объем выпадающих бюджетных доходов может составить 250–300 млрд руб., или около 7–8% от суммарных поступлений от НДФЛ.

Обмен льготами

Как же компенсировать региональным бюджетам эти выпадающие доходы? Казалось бы, наиболее простой вариант — повысить ставку НДФЛ. Но в нынешних экономических и социальных условиях такое решение вряд ли может быть поддержано государством и обществом. После повышения с 2019 года НДС президент и правительство дали обещание не повышать налоги в ближайшие пять лет.

НДФЛ является федеральным налогом. Перечень и параметры налоговых вычетов установлены Налоговым кодексом. Вместе с тем эти вычеты являются по сути налоговыми расходами, оплачиваемыми за счет региональных бюджетов. Более правильно, чтобы бремя этих расходов (по крайней мере в части федеральных нормативов) возлагалось на федеральный бюджет.

Но если с учетом приоритетов федерального бюджета, имевшего в 2018 году профицит 2,7 трлн руб. (прогноз — 2 трлн руб. на 2019 год), 250–300 млрд руб. представляются все же слишком большой суммой, то сократить налоговые расходы можно за счет реформирования других действующих в России налоговых вычетов по НДФЛ. В частности, имущественных, инвестиционных и, возможно, социальных, получателями которых в основном являются налогоплательщики с относительно высоким уровнем доходов. Эти вычеты заимствованы из практики стран с прогрессивной шкалой НДФЛ. Их применение в условиях российской плоской налоговой шкалы вносит в нее элементы регрессивности. По сути эти вычеты являются бонусом, который за счет бюджета получают относительно обеспеченные категории граждан. Например, вычет по индивидуальному инвестиционному счету (типа А) позволяет ежегодно за счет бюджета снижать НДФЛ на 52 тыс. руб. при внесении на этот счет 400 тыс. руб. И это еще не предел: вычет в размере положительного финансового результата, полученного на организованном рынке ценных бумаг, позволяет снизить налоговую базу до 3 млн руб. в год, получив тем самым из бюджета 390 тыс. руб.

В условиях высокого уровня бедности такие вычеты, налоговые расходы на которые по сумме примерно эквивалентны расходам на предлагаемый стандартный налоговый вычет, вряд ли могут рассматриваться как социально оправданные.