Бесполезные деньги: почему российской экономике нужен бюджетный маневр

Авторы исследования предлагают снизить долю непроизводительных расходов (на оборону, правоохранительную деятельность, социальную политику), одновременно увеличивая расходы на производительные статьи (образование, здравоохранение, инфраструктура). Такое перераспределение не означает абсолютного сокращения непроизводительных расходов, просто они будут наращиваться медленнее темпов роста экономики, а производительные — быстрее. Зачем это нужно?

Бюджетный тормоз

Темпы роста экономики России с 2014 года колеблются около нулевой отметки. При этом безработица низкая, а инфляция пришла к историческому минимуму. Поводов для радости, однако, не видно. Из кризиса российская экономика выходит на долгосрочную траекторию с темпом роста где-то вполовину от мировых, поэтому ни о каком преодолении разрыва уровня благосостояния между Россией и развитыми странами говорить не приходится.

Как раз в связи с этим предлагается изменить бюджетную политику так, чтобы перейти на траекторию с более высоким темпом роста. В качестве аргументации ЦСР использует тезисы известного экономиста Роберта Барро о том, что, во-первых, финансирование государственных расходов практически невозможно организовать без потерь для общества так, чтобы на каждый дополнительный рубль, полученный бюджетом, общество не теряло больше рубля. А во-вторых, государственные расходы могут при определенных условиях положительно влиять на уровень ВВП, такие расходы называют производительными (если же нет, то непроизводительными).

Любое финансирование госрасходов требует содержать аппарат, отвечающий за привлечение средств в бюджет. Кроме того, использование налогов для финансирования приводит к изменению поведения людей в зависимости от типа налога — они могут отказываться от потребления более качественных товаров в пользу менее качественных при росте косвенных налогов, снижать свое участие в рынке труда при использовании налогов на доходы, меньше инвестировать при обложении сбережений и т.д. В итоге общество в целом оказывается в проигрыше. Вторым источником финансирования является долг. Его основной недостаток состоит в «эффекте вытеснения». Государство — настолько крупный заемщик, что рост спроса на заемные средства с его стороны приводит к росту процентных ставок, а это снижение инвестиций и потребление в кредит, что негативно сказывается на темпах роста экономики.

Представьте себе, что экономика — это пирог. Финансирование государственных расходов снижает размеры пирога. Но определенные госрасходы:

а) увеличивают размер пирога,

б) перераспределяют доли в пироге между членами общества,

в) защищают пирог от посягательств тех, кто не участвовал в его выпечке,

г) отчуждают часть пирога для содержания аппарата.

К типу а)​ относят, как правило, расходы на инфраструктуру, образование, здравоохранение, науку, спорт, культуру; б) — расходы на социальную политику; в) — расходы на оборону и правоохранительную деятельность; г) — общегосударственные расходы.

Польза для окружающих

Ключевым признаком производительных расходов является то, что они создают выгоды для тех, кто мог не участвовать в их финансировании. Например, исследование канадского экономиста Дейва Дональдсона показало, что, хотя железные дороги в колониальной Индии строились в основном в военных целях, тем не менее в итоге это приводило к снижению цен на товары за счет снижения транспортных издержек. Изучавший здравоохранение экономист Майкл Гроссман указал, что получение образования одними гражданами создает положительные эффекты для других. В частности, более образованные люди лучше следят за здоровьем, более склонны к кооперации (чаще становятся донорами крови, занимаются благотворительностью, участвуют в выборах) и реже совершают преступления.

Остальные расходы хотя и не являются производительными, однако также должны осуществляться. Скажем, приписываемая Наполеону фраза «народ, не желающий кормить свою армию, вскоре будет вынужден кормить чужую» как раз емко описывает необходимость расходов на оборону. Однако здесь возникает закономерный вопрос: в какой мере нужно финансировать каждый тип расходов? Здесь исследователи ЦСР указывают, что практически у всех непроизводительных статей расходов есть возможности для оптимизации. По численности армии и штату правоохранительных органов на 100 тыс. человек населения Россия находится в явных лидерах, далеко опережая средний уровень как развитых, так и развивающихся стран. Кроме того, Россия за последние десять лет пережила масштабное перевооружение, что вкупе с окончанием операции в Сирии снижает потребности в масштабных закупках вооружений. Меры социальной поддержки в России, как правило, не носят адресного характера, часто помощь получают те, кто в ней вовсе не нуждается. Наконец, самый болезненный вопрос — пенсионное обеспечение. Старение населения неизбежно, следовательно, с учетом роста доли пенсионеров государство в ближайшие десять лет просто не сможет найти средства для обеспечения «достойной старости».

Представители ЦСР указывают, что Россия по уровню производительных расходов лишь немного опережает развивающиеся страны и весьма значительно отстает от развитых стран. С этим можно согласиться, но стоит помнить, что само по себе увеличение финансирования производительных статей не обязательно обернется ускорением экономического роста. В России пока немного количественных исследований эффективности производительных расходов на микроуровне — например, не государственных расходов на здравоохранение вообще, а эффектов от лечения или профилактики отдельных заболеваний. Или другой пример: международные сопоставления результатов образования показывают, что система школьного образования дает россиянам навыки лучше, чем во многих развитых странах, однако у высшего образования практически нулевая добавленная стоимость в части получения навыков. Следует ли из этого, что нужно увеличить расходы на высшее образование? Я бы не стал спешить с таким выводом.

В целом можно согласиться с предложениями ЦСР. Однако при проведении такого бюджетного маневра потребуются анализ и корректировка государственной политики внутри каждого из направлений «главного удара» — здравоохранения, образования, инфраструктуры. После этого и можно будет говорить о необходимых ресурсах и конкретных суммах — например, стоит ли повышать расходы на образование, как предлагает ЦСР, именно на 0,9 п.п. ВВП или сколько из этого повышения пойдет на поддержку высшего образования. Все же отмечу, что в пользу данных параметров бюджетного маневра говорит то, что авторы из ЦСР предлагают финансировать бюджетный маневр за счет средств, полученных от оптимизации непроизводительных расходов, при этом даже с запасом где-то 0,5 п.п. ВВП. С этим трудно не согласиться, ведь бюджетный маневр помимо стимулирования долгосрочного роста экономики необходим еще и потому, что нынешняя структура расходов неизбежно повышает риски бюджетной устойчивости.