Минфин назвал потенциальные санкции для регионов-должников
Дефолт за задержку
Минфин разработал проект правил реструктуризации бюджетных кредитов регионам (выдаются из федерального бюджета под символические 0,1% годовых, формируют половину всего госдолга регионов). Согласно документу, опубликованному на портале нормативных правовых актов, если регион-должник просрочит процентную выплату или погашение реструктурированного кредита, а также не заключит дополнительного соглашения, ему придется единовременно выплатить весь долг, который был реструктурирован. Формально речь идет о дефолте, объясняет старший аналитик группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Александр Шураков. Минфин выделяет два основных фактора, оправдывающих срывы сроков по погашению долга региона, — «обстоятельства непреодолимой силы» и смену губернатора в регионе, допустившем просрочку.
Несвоевременное исполнение обязательств по основной сумме долга и процентам — одно из определений дефолта, говорит и ведущий аналитик рейтингового агентства Moody's Владлен Кузнецов, исключение — погашение просроченного долга в течение короткого периода, оговоренного в соглашении, а также технические и административные проблемы, из-за которых платеж был совершен на один-два дня позже. Но технические причины в конечном итоге также могут привести к дефолту, предупреждает аналитик.
Однако, ожидает Кузнецов, Минфин, «скорее всего, будет занимать достаточно гибкую позицию в данных случаях с целью недопущения дефолтов регионов». Дело в том, что случаи с дефолтами, особенно если они стали следствием позиции ведомства, «могут очень негативно повлиять на доступ сектора к фондированию из-за переоценки рисков финансовыми игроками, так как игроки ожидают предоставления поддержки от вышестоящего бюджета», указывает эксперт. Поэтому такой механизм вряд ли будет применяться автоматически, а проблемы будут решаться индивидуально с каждым конкретным регионом, полагает Кузнецов. «Возможны дополнительные межбюджетные трансферты, реструктуризация, рефинансирование и последующий контроль расходов региона», — говорит он.
«Этот механизм присутствовал и раньше. Также регионы обязаны досрочно погашать бюджетные кредиты, если не выполняют условия соглашений с федеральным центром (по дефициту и долгу). Такие прецеденты уже были. В большинстве случаев центр, после того как кредит досрочно погашался, снова предоставлял его региону», — говорит директор государственных финансов S&P Карен Вартапетов.
Озабоченность долгами
Запуск программы реструктуризации бюджетных кредитов регионов в сентябре анонсировал президент Владимир Путин. Она рассчитана на семь лет, а для некоторых субъектов и на 12. Регионам предстоит «выплачивать всего по 5% долга ежегодно», что позволит им сэкономить 428 млрд руб. в 2018–2019 годах, объяснил Путин. Фактически это дополнительные деньги, которые позволят субъектам создавать новые рабочие места, повышать уровень жизни, решать транспортные проблемы, оздоровлять региональные финансы, рассуждал президент.
Позднее власти объявили и о помощи в коммерческих кредитах, которые берутся под более высокие ставки. Задолженность по рыночным займам (кредиты в банках и облигации) «у некоторых регионов существенно превышает весь годовой доход», а «еще у 11 половину собственных доходов», констатировал глава государства. Субъекты должны снизить этот показатель до уровня не более половины собственных доходов, а тем, кто его превышает, дадут целевой кредит из федерального бюджета. Это исключительная мера, в следующие три года планируется отказаться от длинных бюджетных кредитов для тех регионов, которые участвуют в программе реструктуризации. По словам министра финансов Антона Силуанова, государство потратит на такую поддержку 60 млрд руб. в этом году.
Ослабление, а не ужесточение
Схема, прописанная в новых правилах Минфина, — «облегченная» модификация механизма, который работал ранее, отмечает Шураков. В Бюджетном кодексе прописаны две меры бюджетного принуждения за нарушение графика платежей по бюджетному кредиту, напоминает он: помимо взыскания соответствующей суммы это приостановка предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) нарушителю на сумму нарушения. А в новых правилах второй вид наказания отсутствует.
Субъекты «вряд ли будут нарушать график погашения»: правила Минфина дают им 11 месяцев (в срок до 1 декабря каждого года) на то, чтобы аккумулировать необходимый объем средств, полагает Шураков. «В крайнем случае регион может попросить крупнейших налогоплательщиков о помощи — например, авансом перечислить налог на имущество», — говорит он.
Регионы и сами заинтересованы в том, чтобы избегать ситуаций с просрочками, добавляет Кузнецов, так как дефолт — это «нарушение бюджетной дисциплины», которое может повлечь негативные последствия для администрации и правительства региона. По мнению аналитика, власти субъектов скорее прибегнут к сокращению расходов и рефинансированию долга с помощью коммерческих займов и краткосрочных казначейских кредитов, а также будут заранее вести переговоры с Минфином в критических ситуациях.
Требование посерьезнее
«Более серьезными требованиями [в опубликованном проекте Минфина], вероятность нарушения которых отдельными регионами достаточно высока, являются ограничения на уровень дефицита, требования по снижению долга и ограничения ставок по новым банковским кредитам (ключевая ставка +1%)», — рассуждает Шураков. Это новое условие, которого раньше не было, указывает он, и регионы не всегда вписывались в такой диапазон: например, Мордовия в сентябре брала кредит под 11,5%, хотя ключевая ставка была на уровне 8,5%. Аналогичные нормы региональные власти должны распространить и на муниципалитеты. Впрочем, наказание за нарушение, связанное с высокой ставкой кредита, более мягкое — всего лишь меры дисциплинарного воздействия, говорится в проекте Минфина.
Правила Минфина также устанавливают темпы сокращения задолженности субъектов, которые воспользуются программой реструктуризации. Те из них, у кого госдолг на начало года превысил 140% дохода (без учета безвозмездных поступлений от федерального центра), к началу 2019-го должны сократить его до 120%, а к 2020-му — до 100% и в дальнейшем сокращать его на 2% в год.
Регионы с долгом в 100–140% своих доходов должны сокращать его не такими стремительными темпами — он должен достичь 100% к 2020 году; более низкие темпы долговой разгрузки вменяются и субъектам с долгом от 50 до 100% (их Минфин разделяет на две группы — более и менее 70%). А регионам с задолженностью менее 50% необходимо к 2020 году довести долг до среднероссийского уровня без учета регионов с уровнем бюджетной обеспеченности больше 2 (чем он выше, тем лучше; среднероссийский показатель — 1, выше 2 он находится у таких устойчивых регионов, как Москва и Ямало-Ненецкий автономный округ) и удерживать его в этих пределах.
Также регионы должны удерживать размер дефицита на уровне не более 10% от своих доходов. Наказание за нарушение этих требований — тоже досрочное погашение задолженности, однако не полностью, а в размере не более 20%. Это более мягкое наказание, и подобные нарушения «нельзя назвать дефолтом региона», отмечает Шураков. Федеральный центр «пытается использовать бюджетные кредиты как дополнительный инструмент стимулирования развития на местах», объясняет эксперт. Он отмечает, что еще в этом году регионы должны были досрочно погашать не 20% долга при нарушении условия по дефициту, а весь, так что в этом плане опубликованные правила Минфина также можно счесть более мягкими.
