Победа республиканцев отрицательно скажется на отношениях России и США

Фото: REUTERS 2014

Безопасная теория

Выработка внешнеполитического курса в США является прерогативой исполнительной власти, то есть в настоящий момент – администрации Обамы. Нынешние Белый дом и Государственный департамент сохранят значительную свободу действий на мировой арене и после января 2015 года, когда к работе приступит Конгресс нового созыва. Согласие сената потребуется им только для назначения послов и ратификации международных договоров. Но даже последнее требование можно обойти.

Для утверждения международного соглашения требуется одобрение двух третей верхней палаты конгресса. Добиться этого бывает крайне непросто, даже если сенат контролирует партия правящего президента. В связи с этим после Второй мировой войны администрации как демократов, так и республиканцев все активнее прибегали к практике «исполнительных соглашений». Правительства США договаривались с другими государствами, однако вместо ратификации двумя третями сената договоры поддерживались простым большинством как в палате представителей, так и в сенате, либо вообще не выносились на обсуждение законодателей. Из подготовленных для конгресса материалов следует, что с 1946 по 1999 год США заключили свыше 16 тыс. международных соглашений. В сенат на ратификацию было отправлено только 916.

Сейчас ключевой для России в отношениях с США является проблема санкций. Начиная с марта этого года в отношении целых секторов российской экономики, а также крупных государственных и частных компаний действуют различные ограничения. Их разработкой и реализацией занимались прежде всего Министерство финансов и Министерство юстиции Соединенных Штатов, то есть исполнительные власти. Следовательно, как неоднократно заявлял сам Обама и представители Госдепартамента, стоит Москве отказаться от агрессивных действий на Украине, как запретительные меры против России могут быть сняты. И мнение конгресса здесь не будет играть никакой роли.

«Аллилуйя санкциям!»: что влиятельные республиканцы думают о России

Фотогалерея 

Законодатели также практически не могут повлиять на активизацию или, наоборот, сворачивание сотрудничества Вашингтона и Москвы в международных организациях, например ООН, или по каким‑то конкретным вопросам двухстороннего сотрудничества. Действия американских дипломатов будет направлять Госдепартамент, глава которого, в свою очередь, подчиняется президенту.
Таким образом, в теории Россия защищена от агрессивного «красного» конгресса (красный считается цветом Республиканской партии) важнейшей особенностью политической системы Соединенных Штатов – жестким разделением ветвей власти. Но на практике российским дипломатам едва ли стоит расслабляться.

Опасные слова

В то время как опасность прямого диктата американского внешнеполитического курса со стороны конгресса отсутствует, преобладание республиканцев в высшем законодательном органе США вполне способно усугубить раскол в американско-российских отношениях.

Прежде всего это будет заметно на уровне риторики. Скорее всего, новым председателем комитета по иностранным делам сената станет Боб Коркер из штата Теннеси. Он уже успел зарекомендовать себя как критик российского правительства и лично президента Владимира Путина.

Высокую трибуну получит и бывший соперник Обамы на президентских выборах 2008 года – сенатор-республиканец от Аризоны Джон Маккейн. Ожидается, что он станет главой комитета по вооруженным силам. Маккейн считается влиятельным сенатором, который не исключает, что будет переизбираться в сенат на выборах 2016 года, когда ему будет уже 80. К любым его выступлениям будет приковано внимание однопартийцев. На протяжении последних нескольких лет Маккейн остается одним из «любимых» американских политиков для российских государственных СМИ, которые откликаются на любые его многочисленные антироссийские или антипутинские заявления.

Самой по себе риторикой конгрессменов можно было бы пренебречь. Однако сотрудники Белого дома и Госдепартамента с началом 2015 года не могут не учитывать, что их действия будут находиться под куда более пристальным и неблагожелательным вниманием законодателей. Ярким примером того, как конгрессмены могут поставить крест на карьере важного дипломата, может стать история бывшего представителя США в ООН Сьюзан Райс. В 2012 году она была вынуждена отказаться от выдвижения на пост главы Государственного департамента из‑за своих неосторожных слов, прозвучавших после нападения террористов на консульство США в Бенгази. Тогда сенаторы, в том числе оппозиционно настроенные республиканцы, дали понять, что не поддержат кандидатуру. Обаме пришлось смириться с потерей своего фаворита.

От слов к делу

Исполнительный директор исследовательского института «Центр по изучению национальных интересов» (Center for the National Interest) Пол Сондерс заявил РБК, что новый конгресс представляет угрозу для Москвы в том числе и потому, что может зафиксировать уже существующие санкции в виде закона. «Мы вновь призываем администрацию ввести самые жесткие санкции против России, разрешить поставки оружия на Украину и усилить боеготовность НАТО в Восточной Европе», – говорится в совместном заявлении сенаторов-республиканцев Келли Айотта и Линдси Грэма, представляющих соответственно Северную и Южную Каролину.

Сейчас в сенате уже находятся два законопроекта, которые могут быть охарактеризованы как «антироссийские». Один из них – Акт о предотвращении российской агрессии. Он был внесен в верховную палату конгресса 1 мая этого года. Его спонсором стал уже упомянутый Боб Коркер – будущий глава комитета сената по иностранным делам. Он сумел заручиться поддержкой 26 сенаторов-республиканцев, которые заявили о своей поддержке акта.

Эта инициатива в числе прочего предполагает ввод санкций против любых высокопоставленных российских чиновников, принадлежащей им собственности, а также в отношении лиц, которые оказывают «значительную поддержку» членам российского правительства. Кроме того, этот акт разрешает оказывать ограниченную поддержку украинским вооруженным силам.

В сентябре нынешний глава профильного комитета, сенатор-демократ Роберт Менендес внес в сенат свой законопроект – Акт о защите свободы Украины. По его условиям будут введены санкции против любых лиц, которые «осознанно инвестируют значительные суммы в российские проекты по добыче сырой нефти», а также против компаний-производителей и посредников, занимающихся продажей или транспортировкой военного оборудования в Сирию и на территорию других государств без официального согласия правительств этих стран. В этот список вошли Украина, Польша, прибалтийские страны и государства Средней Азии. В поддержку этой инициативы уже выступили как Коркер, так и сенаторы-демократы Бенджамин Кардин от Мэриленда и Эдвард Марки от Массачусетса.

Оба акта находятся на ранних стадиях прохождения через сенат. Даже несмотря на победу республиканцев и сочувствие многих демократов, их итоговое утверждение далеко не гарантированно.

Как отмечает Сондерс, постоянная угроза кодификации санкций конгрессом заставит администрацию Обамы быть более жесткой с Россией. Правительство США будет исходить из того, что его решительные действия против Москвы должны показаться конгрессменам достаточными, чтобы им самим не пришлось проявлять внешнеполитическую инициативу.

Кроме очевидной угрозы антироссийских актов в новом конгрессе Москва будет вынуждена конкурировать за дружественное внимание администрации и конгрессменов с Ираном. В результате американо-российские отношения рискуют стать заложником иранского направления американской внешней политики.

На переговорах «шестерки» (стран – постоянных членов Совбеза ООН и Германии) с Ираном уже достигнут прогресс. В будущем это может означать создание условий для снятия с Тегерана хотя бы части международных и американских санкций. Проблема заключается в том, что в отличие от санкций против России запретительные меры против Ирана были одобрены конгрессом и стали законом. Для его модификации или отмены требуется одобрение законодателей. Таким образом, полагает Сондерс, может возникнуть ситуация, когда для прорыва во взаимоотношениях с Ираном Обаме придется пожертвовать налаживанием связей с Россией. Расположения конгресса к администрации в лучшем случае хватит только на одну страну.

Аналитики уже сравнивают введенные Соединенными Штатами санкции против России с иранскими. Некоторые даже полагают, что Москва и Тегеран движутся в противоположном направлении. В то время как Вашингтон ужесточает российские санкции, запретительные меры против Ирана, напротив, смягчаются.

Единственным спасением для президента в случае принятия конгрессом каких‑либо антироссийских мер станет право вето. Для его преодоления законодателям потребуется две трети голосов в обеих палатах конгресса, что считается почти нереализуемым условием.

Неудобный прецедент

Для эффективных действий во внешнеполитической сфере конгрессу необязательно вынуждать президента прибегать к вето. Об этом свидетельствует, например, ситуация с «законом Магнитского», принятым в декабре 2012 года.

Полное название акта – Закон об отмене поправки Джексона–Вэника по отношению к России и Молдавии и закон о верховенстве права имени Сергея Магнитского. Его история началась в 2009 году, когда американский бизнесмен Билл Браудер начал лоббировать в конгрессе введение санкций против ряда российских чиновников из‑за предполагаемого нарушения ими прав человека. Конкретным основанием для этого стала смерть бывшего сотрудника Браудера – юриста Сергея Магнитского. В 2009 году он погиб в СИЗО от неоказания медицинской помощи.

Продвижением «акта Магнитского» среди законодателей занялся сенатор-демократ Кардин. На первый взгляд эта инициатива выглядела безнадежной – администрация Обамы прилагала значительные усилия, чтобы хотя бы на уровне риторики наладить отношения с Москвой. Однако сторонники сенатора, среди которых оказались как конгрессмены-демократы, так и республиканцы, уцепились за желание правительства формально отменить поправку Джексона–Вэника, принятую в 1974 году. Она мешала США установить нормальные торговые отношения с Россией. Несмотря на то что основания для ее действия – препятствия в иммиграции из СССР и России – уже не действовали, она оставалась сильным раздражителем для Москвы и вполне реальной угрозой. Стоило конгрессу усомниться в демократических переменах в России, как страна могла лишиться статуса постоянного нормального торгового партнера (PNTR). Для российских и американских компаний это могло привести к значительным убыткам. Кроме того, Россия в конце лета 2012 года вступала во Всемирную торговую организацию, а США оказывали России в этом содействие.

Конгресс и администрация Обамы вели переговоры об «акте Магнитского» на протяжении почти всего 2012 года. По словам Браудера, как Хиллари Клинтон, которая в то время была государственным секретарем, так и Джон Керри, возглавлявший комитет сената по иностранным делам, «сделали все возможное для провала «акта Магнитского». Как отмечало в апреле 2012 года издание Foreign Policy, высокопоставленные члены администрации Обамы – заместитель госсекретаря по политическим вопросам Венди Шерман и заместитель советника по национальной безопасности Деннис Макдонах – уговаривали Керри всячески затягивать принятие акта. Причиной оппозиции Белого дома и Госдепартамента стали опасения в связи с возможным ухудшением отношений с Россией в случае принятия закона.
Но все это не остановило палату представителей и конгресс. По условиям «закона Магнитского» конгресс может предлагать администрации внести в созданный им санкционный список новые лица. В начале 2014 года сенаторы Кардин, Маккейн, Коркер и Менендес направили послание в правительство США с требованием уточнить, собирается ли оно расширять санкционные списки. Республиканский конгресс, скорее всего, будет напоминать об этом Обаме чаще.

Наконец, наиболее простой и очевидный способ для «красных» в конгрессе как‑либо повлиять на администрацию – просто отказать ей в финансировании. Формирование бюджета, в том числе профильных внешнеполитических ведомств, отныне полностью в руках республиканцев. Издание The Hill назвало эту возможность «властью кошелька».

Именно финансовые полномочия конгресса могут стать его самым опасным оружием против России. Налоговые льготы для нефтедобывающих компаний вкупе с потенциальным одобрением нефтепровода Keystone XL продлят «сланцевую революцию» в США. Мировому нефтяному рынку это грозит снижением цен, а России – дальнейшим падением экспортной выручки, сокращением бюджетных расходов и социальной нестабильностью.

Глас разума и денег

Границы республиканского внешнеполитического активизма в Конгрессе по отношению к России будет задавать не только действующая администрация. В большей степени они будут определяться спонсорами «слонов». Среди них исторически преобладали крупные корпорации, прежде всего, в энергетической и финансовых сферах. Именно в этих плоскостях лежат наиболее серьезные санкции против России. По сведениям Центра за ответственную политику, крупными донорами республиканцев и организаций, которые поддерживали Великую старую партию, был промышленный конгломерат Koch Industries, нефтегазовый гигант ExxonMobil, вынужденный в этом году практически свернуть сотрудничество с «Роснефтью» из-за санкций, ConocoPhillips, у которого также есть интересы в России, и BP – один из крупнейших акционеров «Роснефти». Всего нефтегазовые компании потратили на продвижение выгодных им кандидатов $36,7млн. Из этой суммы почти $32 млн получили именно республиканцы.

Финансовый сектор потратил почти $100 млн, а республиканцам досталось $62 млн. Из информации на сайте Центра следует, что крупнейшие компании Уолл-стрит жертвовали как «синим» (цвет демократов), так и «красным». Однако большая часть поступлений приходилась именно на республиканцев (без учета поддерживающих структур).

Это дает Москве слабую надежду, что большой бизнес через дружественных законодателей не допустит дальнейшей эскалации в американо-российских отношениях. Правда, практика уже показала, что полагаться на это не стоит – весной-летом этого года траты на лоббизм не спасли ExxonMobil от жестких санкций против российского нефтяного сектора. Кроме того, Россия не является самым привлекательным или большим рынком для американских компаний. В прошлом году товарооборот между двумя государствами составил $38,12 млрд. По сравнению с 2012 годом он уменьшился на 4,6%. С санкциями и продуктовыми эмбарго, скорее всего, по итогам этого года он сократится еще сильнее. Пророссийский активизм республиканцев выглядит крайне маловероятным, особенно если сравнить экономические связи США и России, например, с американо-китайским товарооборотм. По итогам прошлого года он составил $562 млрд. 

В этих условиях все, на что остается уповать российскому правительству – это призрачные шансы на диалог с той частью Республиканской партии, которая сохранила максимально непредвзятое и реалистичное отношение к Москве. Примечательно, что упомянувший это Сондерс затруднился назвать конкретные имена сенаторов и конгрессменов, готовых к такому разговору.