Чайка-гейт: как выйти из прокурорского кризиса
В действиях правоохранительных органов все труднее разглядеть юридическую логику. Новость о том, что Следственный комитет РФ поручил Генпрокуратуре перепроверить расследование Фонда борьбы с коррупцией (ФБК) о семье генпрокурора Юрия Чайки и его заместителей, наводит на вопрос, перед кем подотчетен генеральный прокурор России на самом деле.
В РФ и странах СНГ (за исключением Украины и Казахстана) срок занятия должности Генерального прокурора ограничен лишь усмотрением главы государства. Подотчетность генпрокурора и его заместителей практически сконцентрирована в руках президента России. Такая конструкция была усилена после поправок в Закон о прокуратуре в конце 2014 года, изменивших порядок назначения на должность генпрокурора, его заместителей и подчиненных, а также порядок привлечения их к ответственности. С того времени президент РФ назначает заместителей генпрокурора, а сам генпрокурор потерял право налагать дисциплинарные взыскания на своих заместителей. Фактически генеральная прокуратура превращена в контрольно-ревизионный орган при президенте. В других странах срок полномочий генерального прокурора может быть ограничен (например, в Индии, Украине и Казахстане на пять лет, в Венгрии, Словении и Израиле шесть лет без права переназначения), и во многих странах он не подотчетен исполнительной власти.
Ведомство с сомнительной репутацией
В России за последние 16 лет было всего два генеральных прокурора — Устинов и Чайка, которые иногда менялись местами. Обоих нельзя назвать яркими борцами с коррупцией. Вспомнить хотя бы дело Daimler об откатах МВД и ФСО при закупке автомобилей Mercedes-Benz и дело Hewlett-Packard о взятках в Генпрокуратуре. Оба скандала разгорелись в 2010 году. Дело Daimler только в прошлом году было направленно в военный суд, а дело HP до сих пор находится на стадии следствия. При этом новые коррупционные скандалы, в которых фигурируют фамилии высокопоставленных сотрудников прокуратуры, появляются с завидной периодичностью. Можно вспомнить, например, «мебельное дело», дело о незаконных казино, развалившееся в Генпрокуратуре, и резонансное расследование ФБК о высокопоставленных прокурорах, опубликованное в середине декабря 2015 года.
Расследование ФБК до сих пор не вызвало адекватной реакции со стороны правоохранительных органов России. Эмоциональное высказывание самого Чайки о заказном характере расследования сложно охарактеризовать как официальную позицию Генеральной прокуратуры, поскольку оно последовало сразу после публикации и не было основано на фактах проверки. На запрос депутатов Владимира Бессонова и Дмитрия Гудкова, направленный на имя главы СК РФ Бастрыкина 15 декабря 2015 года, пришел ответ, который ломает всю юридическую логику. СК РФ ответил Гудкову, что заданные вопросы находятся в компетенции Генеральной прокуратуры, а не СК РФ. Но как же так? Возбуждает уголовные дела и проводит следственные мероприятия не прокуратура, а именно Следственный комитет. Напомню, что в соответствии со ст.140 УПК РФ основанием для возбуждения уголовного дела являются сведения о совершенном или готовящемся преступлении, полученные из «иных источников». К числу иных источников можно отнести сообщения в СМИ, содержащие указание на признаки преступления. 1 февраля комитет по государственному строительству СФ РФ дал официальный ответ на заявление ФБК с просьбой начать парламентское расследование по изложенному в расследовании ФБК, где заключил, что в обращении ФБК «не изложено фактов, свидетельствующих о противоправной деятельности генерального прокурора». В официальном ответе не было подробностей о проведении каких-либо проверок достоверности фактов, например о проведенных заседаниях с вызовом упомянутых в расследовании ФБК лиц, или запросе документов.
Прокуроры против президентов
Чтобы разрушить созданный властью юридический сюрреализм, можно воспользоваться двумя существующими и опробованными в мировой практике способами: специальный прокурор ad hoc (назначение спецпрокурора практикуется в США, Испании и Перу) или специальные комиссии (парламентские либо общественные, как в Великобритании, Ирландии, Новой Зеландии, Австралии и Израиле). Как работают эти институты?
В свое время президент Никсон назначил Арчибальда Кокса специальным прокурором для расследования Уотергейтского скандала в 1973 году. Благодаря Коксу расследование, изначально казавшееся малозначащим, стало общенациональным скандалом. В мае 1973 года сенатской комиссии стало известно, что в распоряжении администрации Никсона есть аудиозаписи, полученные в результате нелегального прослушивания телефонных линий оппонентов из Демократической партии. Арчибальд Кокс потребовал у Белого дома предоставить их суду в качестве свидетельства. Две апелляции прокуратуры были отклонены президентом. В свою очередь Никсон предложил сенату распечатку аудиозаписи, однако после отказа Кокса принять ее президент приказал генеральному прокурору Эллиоту Ричардсону уволить своего подчиненного и назначить нового главу следственной группы. Ричардсон в ответ на требование Никсона подал в отставку. Арчибальд Кокс все же был уволен, однако и сам Ричард Никсон через год сложил с себя президентские полномочия.
Еще один пример эффективности специального прокурора, сыгравшего значительную роль в расследовании коррупции, можно найти в недавней истории Перу. В 1995 году тогдашний президент Фухимори назначил специального прокурора Хосе Угаса для расследования коррупции и отмывания денег главой Службы национальной разведки Владимиро Монтесиносом. Расследование Угаса в результате привело к тому, что Фухимори бежал из страны, лишился президентского поста и подвергся уголовному преследованию, которое завершилось четырьмя обвинительными приговорами.
Примером работы общественной комиссии может служить «трибунал Мориарти» в Ирландии, который выявил в 1997 году незаконные выплаты политикам на миллиарды фунтов, проводимые через офшорные счета.
История знает случаи, когда прокуроры сами уходили в отставку, не дождавшись подтверждения обвинений в коррупции. Например, в 1997 году в Израиле новый генеральный прокурор проработал на посту всего лишь два дня: национальное телевидение раскрыло сделку по его назначению в обмен на закрытие уголовного дела против главы одной из парламентских партий. За этим скандалом последовало несколько судебных решений израильского Верховного суда и изменения порядка назначения самого генерального прокурора (теперь он выбирается специальной комиссией, которая предлагает его назначить кабинету министров).
Сами себя не высекут
Сомнительно, что СК РФ будет проводить расследование в отношении высокопоставленных представителей прокуратуры. Также маловероятно, что генеральный прокурор подаст в отставку. Единственным нормальным выходом было бы создание общественной комиссии во главе, например, с судьей КС РФ в отставке.
27 января 2016 года на заседании совета по противодействию коррупции Владимир Путин сказал, что «работы по борьбе с коррупцией очень и очень много», и с этим сложно не согласиться. Но борьба с коррупцией в правовом государстве не может быть построена ни на эмоциях высших должностных лиц, ни на ярких заявлениях о намерении бороться с коррупцией, ни на простом членстве в органах, целью которых является координация антикоррупционной политики (введение Чайки в совет по противодействию коррупции заставляет вспомнить передовой опыт Таджикистана: там старший сын президента с мая 2015 года возглавил комитет по борьбе с коррупцией).
Основы правового государства строятся вокруг принципов разделения властей и подотчетности публичных должностных лиц. Высокопоставленные лица прокуратуры не могут разрешать вопросы о том, наличествуют или отсутствуют факты преступных деяний в изложенном расследовании ФБК, где они же и фигурируют. Выход из положения видится в организации профессионально-общественной комиссии (во главе с судьей КС в отставке и несколькими видными юристами, не находящимися на государственной службе) по расследованию изложенных фактов с обязательной публикацией выводов расследования. В ситуации, когда ни одна из политических сил не хочет брать на себя ответственность за проведение расследования, может сыграть свою роль профессиональная общественность.
