ЦБ предложил изменить подход к вступлению в силу новых законов в России

Фото: Андрей Любимов / РБК

Банк России указал на необходимость решить проблему, когда между принятием нового закона, требующего разработки к нему нормативных актов, и его вступлением в силу отсутствует временной промежуток. Об этом сообщил первый зампред ЦБ Сергей Швецов во время обсуждения с бизнесом проекта «Основных направлений развития финансового рынка России» (ОНРФР) на 2022 год и период 2023 и 2024 годов (РБК ознакомился с видеозаписью встречи).

«У нас есть глубокое желание распространить релизный подход на законодательную деятельность, которая предполагала бы некие лаги между подписанием закона президентом и вступлением в силу нормативных актов в развитие этого закона», — отметил Швецов, отвечая исполнительному директору Ассоциации участников рынка электронных денег и денежных переводов (АЭД) Павлу Шусту, указавшему на желательность релизного подхода при регулировании рынков.

Банк России применяет релизный подход при введении своих нормативных актов: он предполагает введение в действие новых мер 1 октября или 1 апреля, но не ранее чем через шесть месяцев после публикации соответствующих нормативных документов. «Такой подход позволяет финансовым организациям заблаговременно подготовиться к изменениям и встроить регуляторные новации в свои бизнес-процессы», — говорится в проекте ОНРФР. Например, если нормативный акт ЦБ (указание, положение, инструкция и т.п.) размещен 1 ноября, то он вступит в силу только 1 октября следующего года.

Такой подход теперь используется и в законодательстве, если законы касаются обязательных требований для бизнеса, напомнил директор правового департамента Минэкономразвития Лев Гершанок. Этот уже принятый закон министерство инициировало в июле 2020 года, в нем зафиксированы даты введения требований для бизнеса — 1 сентября или 1 марта. «При этом срок до вступления закона в силу не может быть менее 90 дней. Такое регулирование дает бизнесу необходимое время для перестройки процессов к законодательным нововведениям», — сказал Гершанок.

Центробанк предлагает распространить релизный подход на все вступающие в силу законы, чтобы основной закон и нормативные акты к нему начинали действовать одновременно. Иначе возникает ситуация, когда требования закона не могут выполняться, поскольку отсутствует нормативная база. По словам Швецова, ЦБ и сам страдает из-за отсутствия релизного подхода на законодательном уровне. «У нас тоже в этом году было два больших, очень тяжелых аврала, связанных с выходом закона, который требовал немедленного фактически появления нормативных актов», — подчеркнул он.

Источник на финансовом рынке пояснил РБК, что одним из «авралов», о котором говорил первый зампред ЦБ, был закон, который освободил автовладельцев от необходимости предоставлять страховщикам в момент заключения договора ОСАГО документ о своевременном прохождении техосмотра. Закон вступил в силу 22 августа, а нормативные документы ЦБ появились с опозданием — 29 августа. Без этих документов страховые компании не могли начать выполнять требования закона, так как было непонятно, в частности, какие доработки ИТ-системы нужно провести.

«Участники рынка ждут предсказуемости от законодателей и регуляторов и времени на адаптацию принятых решений. Банк России в рамках релизного подхода такую предсказуемость старается дать. Однако в целях обеспечения бесперебойного функционирования всех участников рынка такого принципа должны придерживаться все субъекты законодательной инициативы. Мы планируем провести соответствующие консультации с новой Думой», — сообщили в пресс-службе ЦБ в ответ на запрос РБК. Выборы в Госдуму пройдут 17–19 сентября.

Временной лаг между принятием и вступлением в силу закона и актов к нему предусмотрен российской правовой системой и применяется на практике. Общее правило — федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, отмечает руководитель дирекции юридической фирмы VEGAS LEX Кирилл Никитин. В отдельных случаях могут быть установлены другие сроки вступления в силу законов и актов. «Если при разработке федерального закона становится понятно, что его реализация потребует значительных усилий по подготовке подзаконных актов, то разработчики вправе предложить более длительный срок его вступления в силу. Так, например, федеральный закон «О федеральной территории «Сириус», принятый в декабре 2020 года, предусматривает переходные положения и вступает в силу только в 2025 году», — конкретизирует юрист.

Другой пример отложенного вступления в силу закона приводит руководитель экспертного центра «Деловой России» по уголовно-правовой политике и исполнению судебных актов Екатерина Авдеева. «Федеральный закон, увеличивающий ставку НДС до 20% от 3 августа 2018 года, в указанной норме вступал в силу только через пять месяцев, что в целом является достаточным сроком. Однако механизм отложенного вступления законов в силу имеет куда бóльший потенциал и должен применяться шире», — полагает она. В целом любые законы в России, вводящие новые налоги или сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не меньше чем через месяц после их опубликования.

Порядок рассмотрения законопроектов регулируется в том числе и постановлением о регламенте Государственной думы, напоминает руководитель отдела Crowe CRS Legal Сергей Казаков. «Перечень нормативно-правовых актов, которые должны быть разработаны или изменены, предлагается уже к первому чтению законопроекта в Госдуме. Ко второму и третьему эти нормативно-правовые акты должны быть разработаны, приняты или приведены в соответствие принимаемому закону», — говорит юрист.

Несмотря на то что законодательством предполагается синхронное вступление в силу закона и нормативной базы, на практике существует проблема правоприменения, соглашаются собеседники РБК.

«Внесение правок в федеральные законы и уж тем более принятие федеральных законов, регулирующих новый предмет отношений, требует серьезной работы по подготовке подзаконных актов, на основании которых и происходит реальное исполнение законов. Законодательная машина, к сожалению, работает не так оперативно, чтобы вносить поправки во все связанные нормативные правовые акты», — указывает Екатерина Авдеева из «Деловой России». Она отмечает, что задержка перед появлением нормативной базы особенно чувствительна в экономической сфере. В пример она приводит закон «‎О внесении изменений в ФЗ «‎О валютном регулировании и валютном контроле», который вступил в силу через три дня после публикации. «Для закона о валютном регулировании срок в три дня недостаточен даже для подробного прочтения, тем более для внесения правок в ведомственные акты. Чем более понятно и стабильно правовое регулирование для предпринимателей, в том числе финансового сообщества, тем легче им планировать свою деятельность и спокойнее инвестировать в свои активы», — рассуждает она.

Еще один пример в обсуждении проблемы с ЦБ приводил Павел Шуст. Речь идет о вступивших в силу 1 апреля поправках в Налоговый кодекс об электронных кошельках. Банки не могли начать выполнять требования закона о передаче данных в Федеральную налоговую службу об открытии и закрытии персонифицированных электронных кошельков, потому что вовремя не были приняты необходимые нормативные акты. Вместо 1 апреля 2020 года они начали это делать 6 января 2021 года, когда ЦБ разработал указание о порядке передачи таких сведений.

Есть и примеры более длительного временного пробела между вступлением в силу закона и его реальным выполнением. «Поправки в закон об обществах с ограниченной ответственностью, предусматривающие в том числе возможность для общества действовать на основании типового устава, не разрабатывая свой собственный, вступили в силу 1 января 2016 года, в то время как сами формы типовых уставов были разработаны только в 2018 году», — напоминает Никитин.

Юрист предположил, что обеспокоенность со стороны Центробанка вызвана масштабными изменениями банковского законодательства, принятыми летом 2021 года и связанными с урегулированием права ЦБ на инициирование разбирательств в области защиты информации в интернете. Поправки приняты в федеральные законы «О Центральном банке», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О национальной платежной системе», а также в Кодекс административного судопроизводства. «В связи с этим появление в кодексе нового участника судопроизводства потребует масштабных изменений правил подзаконных актов в области административного судопроизводства, инструкций по делопроизводству, системы «Правосудие», — говорит Никитин.

РБК направил запросы в Центробанк, Минфин, Минэкономразвития и Минпромторг, а также в деловые объединения — РСПП и «Опору России».