Тарифные потолки: как правильно регулировать цены на услуги монополий
В конце февраля правительство одобрило законопроект, запрещающий регионам утверждать тарифы на услуги по передаче электроэнергии с превышением предельных уровней, рассчитанных Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Еще в конце 2018 года она предложила установить такой запрет в отношении всех коммунальных тарифов. Как сообщал глава ФАС Игорь Артемьев в недавнем докладе премьеру Дмитрию Медведеву, в 2018 году было зафиксировано около 800 случаев законного превышения предельных тарифов.
Мягкие ограничения
Действительно, сложившаяся конструкция (есть максимальный предел роста тарифа, но его можно превышать по ряду предусмотренных законом оснований) выглядит нелогично с точки зрения потребителя. Сразу возникает вопрос: зачем нужен предельный уровень, если его можно не соблюдать? И почему федеральный регулятор, устанавливая ограничения, не может сразу учесть все обоснованные причины ускоренного роста тарифов?
Чтобы разобраться в этом, необходимо вспомнить, как сложилась такая конструкция.
В первоначальных редакциях нормативных актов, принимавшихся в ходе реформы электроэнергетики и определяющих основы ценообразования в отрасли, регионам давалось право превышать предельные тарифы по согласованию с федеральным регулятором. Дело в том, что между моментом принятия предельных тарифов, увязанным с бюджетным процессом, и моментом утверждения тарифов в регионах могли выявляться факторы роста или снижения цен, которые по закону нельзя игнорировать. В таких случаях региональный регулятор мог утвердить тарифы с превышением установленных предельных уровней, но обосновывал свое решение в Федеральной службе по тарифам (ФСТ) отдельно по каждому ценообразующему фактору. Превышение тарифов в то время носило исключительный характер и согласовывалось на правлении ФСТ. Таким образом, сама возможность превышения предельных тарифов позволяла регуляторам не нарушать установленный в законе принцип экономической обоснованности, а процедура доказывания необходимости превышения защищала потребителей от неоправданного роста цен. При этом предельные тарифы не распространялись на вновь созданные организации. А утверждаемый в среднем по региону средний тариф не учитывал затрат компаний, не выходивших на регулирование до даты утверждения предельных тарифов.
Впоследствии практика превышения предельных тарифов была распространена на все регулируемые отрасли. Это было обусловлено ростом экономики, а значит, и объема инвестиций, учитываемых в тарифах. В начале «инвестиционного бума» функции тарифного регулирования и утверждения инвестиционных программ регулируемых организаций относились к разным ведомствам как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне тарифы утверждала ФСТ, а инвестиционные программы — Минэнерго. В регионах, как правило, за тарифы отвечала региональная энергетическая комиссия (или местная служба по тарифам), за инвестиции — министерство, департамент или управление, ответственное за развитие энергетики. В ЖКХ полномочия по инвестиционным программам в основном были сосредоточены в муниципалитетах.
Закон не обязывал отраслевые министерства или местное самоуправление увязывать утверждаемые инвестпрограммы с динамикой тарифов ни по срокам принятия решений, ни по источникам инвестиций. Складывалась абсурдная ситуация, когда компании должны были реализовывать масштабные инвестпрограммы, не заложенные в тариф. Тогда в законодательстве и появились нормы, позволявшие регионам превышать предельные уровни тарифов (индексов), если это нужно для реализации инвестиционных программ. Но в результате превышение стало носить массовый характер. Сегодня этот механизм применяется как в электроэнергетике (где предельные тарифы устанавливаются «впрямую»), так и в других отраслях, формирующих «платежку» граждан за коммунальные услуги. В ЖКХ «отраслевые» предельные тарифы не устанавливаются, но действует максимально возможный индекс изменения платы граждан за коммунальные услуги, который может быть превышен по решению муниципального образования.
В поисках равновесия
Надо заметить, что за последние годы законодательство развивалось и теперь оно позволяет учитывать фактор долгосрочных инвестиционных программ при расчете предельных тарифов и индексов. К моменту принятия тарифных решений инвестпрограммы в большинстве своем сформированы, причем регулятор, рассматривающий заявку на расчет предельных тарифов, вовлечен в процесс утверждения программы.
Очевидно, в этой ситуации необходимо принять меры, чтобы утверждаемые ФАС России тарифы не выглядели для потребителей фикцией. Однако насколько разумно запретить превышение, не меняя ничего в подходах к утверждению тарифов?
Ни в одной отрасли нет методики расчета предельных тарифов. На практике предельные тарифы и индексы по регионам определяются так, чтобы в среднем выйти на индекс роста цен, обозначенный в социально-экономическом прогнозе Минэкономразвития. Этот индекс, в свою очередь, определяется без учета действующих методик расчета тарифов и обязательств регуляторов в рамках долгосрочных периодов регулирования. Региональные регуляторы, находясь, образно говоря, меж двух огней (с одной стороны, предельные тарифы, с другой — законодательство, обязывающее учесть обоснованные расходы, инвестиционные программы, параметры концессионных соглашений и т.д.), зачастую просто не в состоянии не нарушить какой-либо из нормативных актов при принятии тарифных решений. А такое нарушение, доказанное в суде, приводит к компенсации убытков регулируемых организаций из бюджетов.
Поэтому во избежание роста бюджетных расходов отменять право на превышение предельных тарифов можно только после издания методик по расчету предельных тарифов. Причем эти методики должны синхронизировать подходы к установлению тарифов на федеральном и региональном уровнях. Другими словами, избегать превышения предельных тарифов нужно не путем запретов, а путем корректного расчета «пределов», учитывающего все обоснованные расходы бизнеса.
